精心组织大胆试验——山西隰县县级机构改革纪实 [复制链接]

第3版(政治·法律·社会)
专栏：

精心组织大胆试验
——山西隰县县级机构改革纪实
本报记者　张铭清
编者按：党的十四大提出90年代改革和建设的主要任务之一是：下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。十四大报告中说：“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。”本报过去宣传、介绍过这方面的典型，今后将继续努力做好这方面的报道工作。
隰县在我国县级体制改革中先行了一步。他们经过4年的探索，取得了体制改革的初步经验。他们在改革中分解、归并和规范职能，按照社会主义市场经济的需要设置机构，转变职能；采取“先开渠，后放水”的办法，对干部的出路问题慎重从事等方面的经验和做法，都是可资借鉴的。改革是一个艰巨复杂的系统工程，因此，是一个逐步的探索过程，不可能一蹴而就。这就需要各级领导从实际出发，进行创造性的工作，“统筹规划，精心组织，上下结合，分步实施”，以期取得更多新的经验，把我们的改革和社会主义现代化建设事业扎扎实实地向前推进。
今年5月1日，我国县级机构改革先行一步的山西隰县新机构正式运行。
一个比较精干、高效、协调，初步适应社会主义市场经济发展的管理体制的诞生，标志着从1988年开始的隰县县级机构改革，在经历了4年之久的艰难跋涉之后，进入了一个新的阶段。
纵观隰县改革的实践，不仅对当前进行的县级机构改革有借鉴意义，对推进其它方面的改革也不无裨益。
一
隰县的同志说：我们的改革是逼出来的。
1987年夏，隰县出现了卖猪难。为解农民的燃眉之急，县畜牧局收购了一批送冷库。可工商部门认为这是违法经营，应该罚款。只是念其初犯，才只给予警告。这年秋天，畜牧局为扶持农民养牛，用省科委和财政给的35万元扶贫贷款，到辽宁买了870头优良品种牛，给农民养。以往，扶贫贷款发放现款，不少人拿到钱便吃掉了。畜牧局这种把钱变牛的办法，既保证了效益，有利于回收贷款，又使农民满意，可谓两全其美。可是，工商部门又以违法经营为由，罚款2800元。畜牧局不服，官司打到县长那里。一方有理，一方有法，各执一词，互不相让。
像这类合理不合法的事可以说是屡见不鲜。事实教育了人们：现行的管理体制不但不能适应商品经济需要，而且已经成为生产力发展的障碍。不进行改革，便无力承担起领导、组织、提供社会化服务的任务，开发性产业、商品经济活动便无从谈起。
看准了的，就大胆地改。从1988年5月到1991年3月，他们围绕粮食、油料、林果、畜牧、烤烟5大主导产业的开发，相继组建了农技、林业、牧工商、果树、烤烟、科技、农机、农田建设、油料、人畜饮水10个开发服务中心。
这些中心成立后，集管理、服务、经营三种职能于一身。以服务为根本宗旨，坚持低偿、方便、互惠原则，在管理中突出服务，在服务中实施管理，以经营增强服务功能。各服务中心还建立了创收基地，搞开发性生产，通过联营、租赁、承包等多种形式，增强自我发展能力，提高服务实力。
4年来，10大服务中心不仅有效地发挥了农村社会化服务主体作用，而且为机关干部流向经济实体开辟了渠道，为机构改革奠定了基础，积累了经验。10大服务中心共分流干部职工828人。1991年服务中心共向财政上缴34万元，相当于100名行政人员工资费用同财政脱钩。
二
从1991年开始，隰县对乡镇管理体制进行改革。
针对长期形成的乡镇条块管理体制带来的弊端，隰县从下放权力入手，将县直部门设在乡镇的农技站、经管站、林业站、文化站、广播站、计生服务站、统计工作站、财政所等8个分支机构及人员全部下放乡镇，对乡镇卫生院、粮站、信用社、供销社等实行县乡两级管理。乡镇政府有工作协调权和干部管理任免权。从而增强了乡镇统一管理和组织协调能力。
同时，转变乡镇职能，建立乡一级经济开发服务实体，把农业社会化服务体系延伸到农村。全县13个乡镇组建了65个经济实体性服务公司，在各村组建了村级产业开发服务组。乡镇级公司上挂县级服务中心，下联村级服务组，为广大农民提供产供销、养加运全程服务。全县乡一级开发服务实体共分流机关干部661名，占全县机关干部总数的28.6％。各乡镇开发服务公司与县财政签订了今后4年累计上缴500万元的创收合同，到1995年与财政脱钩。
三
在前两步改革的基础上，从今年起，隰县进行了县级机构的整体改革。
改革后的隰县党政群机构由原来的77个减少到28个，精简了63.6％。全县行政事业干部原有3693人，分流到新机构的才421人，只占11.4％；分流到事业单位的2050人，占55.5％；分流到45个服务和开发性经济实体的1222人，占33.1％。
隰县县委实行机构改革后，机构由原来的16个减少为5个，即办公室（与原政研室、保密局、信访办合署办公）、组织部（并入县直工委、老干部局）、宣传部（并入精神文明办）、统战部（并入对台办及政府系统的侨务、宗教、台湾事务的工作职能）、政法委。
县政府实行机构改革后，机构由原来的53个减少为18个，精简率为67.9％。
农业系统只设农委和水利局两个机构。现在的农委由区划办、小流域办、经营管理局、农工部和原农委组成，保留水利局，与农田建设开发服务中心、人畜饮水服务中心实行一套人马、三块牌子。原来的农业局、林业局和绿化委、农机局、畜牧局、经济开发办，保留牌子，组建为农业技术、林业生产、农业机械、牧工商开发服务中心。同时，他们根据当地农业生产的需要，成立了果树、烤烟开发服务中心，农田基本建设专业队，黄土灌区服务中心。这些都是服务性经济实体，不列入政府机构序列。
计经财系统改革后，机构由原来的20个并为6个，即计经委（原计委、经委、财委）、建设环保土地委（原建设局、环保局、土地局）、财税局（原财政局、税务局、国资办、财税物价大检查办）、工商物价局（原工商局、物价局）、审计局和交通局。
在文教、卫生、体育系统机构由原来的8个机构改为两个，即教委和文广体委（原文化局、广播电视局、体委）。增设一个校办企业服务公司、文化娱乐中心、体育训练中心、广告装潢公司、旅游服务公司、广播电视服务公司和文艺宣传队等服务性经济实体。卫生局、爱卫办和计划生育办合署办公，保留牌子，转变职能，组建卫生计划生育服务中心，受县政府委托行使执法监督职能。卫生计划生育服务中心下属计划生育指导、防疫站、妇幼站、县医院、中医院和13个乡镇医院等事业单位，实行企业化经营。
四
科学地分解、归并和规范职能，理顺新机构与上下左右的关系，是新机构高效、协调运行的基础。
隰县在改革中，根据党和国家的政策、法规、法律以及目标任务，对原来的77个单位的648条职能进行分解。对其中257条属于政府的经济调控、执法监督、指导协调等职能的，继续划归政府部门。对181条属服务性质的职能，如生产资料调拨供应，开发项目考察申报等，暂时委托给服务实体。对210条本属企业和经济实体的职能，如制定经营决策、日常生产调度、干部职工调配、工资奖金分配等，全部下放给企业。重新划分和规范了职能的新机构，做到了全部职能不交叉，避免了推诿扯皮；职能不遗漏，事事有人管。
隰县新机构运行后，办事效率明显提高。以前办一个项目的立项手续，在计委报批、经委实施、财委落实资金，三家各行其是，中间环节多，往往费时费事，一年半载也难办下来。如今，计经委把原来这三个委的13个领导减为4个，13个科室减为8个，35个副科级干部减为18个。由于减少了环节、加快了运行、提高了效率，一次主任办公会就解决了。
城建、土地、环保委组建后，实行建房规划、宅基地一体化，土地使用证、房产证两证合发的新办法，大大提高了办事效率。过去好几天办不完的手续，如今不到一小时就可办妥。县牧工商中心选址问题以前一年半没解决，新机构运行后，15天就解决了。
为了坚持政企分开的原则，隰县对政府部门转为服务实体或经济实体的单位，从实际出发，实施了4种类型的政企职责分开：对水利水土保持局与下属的农田基建中心、人畜饮水中心等服务实体，实行完全的政企分开；对原工业局撤销，其行政职能划归计经委，属企业的全部下放企业；对实行“一套人马，两块牌子”的部分涉商、涉农部门的服务实体，采取暂时行使受政府委托的行政职能，待实力增强与财政整体脱钩后，逐步分开的办法；对新建的、没有行政职能的经济实体，实行经营放开，完全按企业对待。
五
精简机构、裁减冗员的关键是干部出路问题。隰县采取的是“先开渠、后放水”的办法，即通过开通开发性生产这条主渠道，依托开发性服务实体这一载体，先为分流出去的干部找好出路，再根据干部的专长、要求和改革需要进行分流。事实证明，这种逐步推进、整体转移、平稳过渡的方式，减轻了干部的心理震荡，适应干部的心理承受能力，使新机构能顺利地进入运行轨道，从而保证了机构改革的顺利进行。
为了缓解“条条”与“块块”在体制改革中的磨擦，隰县采取了逐步推进的方式。先实行“一套人马，两块牌子”，就是在挂经济开发服务实体的牌子的同时，还保留原行政机构牌子。这样，既转变了职能，把人才、物力投入到开发和服务领域，又与现行体制衔接。待到经济实体实力增强，自收自支有余之后，就摘掉原行政机构牌子，退出政府序列。
在实现干部从机关向实体流动，从县城向乡镇流动的过程中，隰县实行“三不变”的政策，即凡转移到经济实体的干部职工，在财政整体脱钩前，保持级别、身份、财政开支渠道不变，并和其他行政部门干部、职工一样享受定级、评职称待遇。这一政策免除了干部的后顾之忧，被他们称之为“系上安全带”、“戴上安全帽”。
隰县的改革尽管刚刚开始，而且还有不少不完善的地方有待改进和探讨。但是，改革也是解放生产力的论断已在这里得到了验证。今年，隰县的农业可达到历史最高水平，工商企业的产值、利税都好于往年。而改革对人们观念转变的冲击，则比经济成果具有更大的意义。