转变职能精简机构促进生产力发展李鹏总理就县级机构改革答瞭望周刊记者问 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

转变职能精简机构促进生产力发展
李鹏总理就县级机构改革答瞭望周刊记者问
新华社北京11月22日电　李鹏总理就县级机构改革答瞭望周刊记者问。
党的十四大报告指出：“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。”县级机构改革是整个行政管理体制和机构改革的重要组成部分，从1989年起，中央有关部门就在县级进行机构改革试点。今年初，邓小平同志视察南方发表重要谈话以来，全国改革开放蓬勃发展，县级机构改革试点工作也迅速在全国各省、自治区铺开。李鹏总理十分重视机构改革工作，多次就这一重要改革发表重要讲话。日前，李鹏总理接受了瞭望周刊记者采访，就县级机构改革的基本方针、原则、指导思想和具体要求，作了精辟的阐述。这对于县级机构改革和各级机关的机构改革，都具有十分重要的指导意义。
下面是李鹏总理对瞭望周刊记者提问的回答。
问：十四大确定在全国进行行政管理体制和机构改革，为什么这次机构改革要从县级开始呢？
答：从国家机构职能方面讲，县一级是城乡工作的结合部，在行政管理层次中处于基础地位，加之县级经济市场调节的比重大、受计划影响较小，改起来比中央、省、市容易些，因此，是机构改革比较适当的突破口。
我国的经济体制改革最先从农村开始，从人民公社制度转为以家庭联产承包为主的责任制，这是一个大的体制转变，解放了生产力，也为进一步深化改革创造了条件。现在农村经济正在向商品化的方向发展，县域内的经济大部分是受市场调节的，计划调节比较少；从所有制来看，国营经济比较少，集体经济比较多。从目前情况来说，解决诸如机构重叠、人浮于事、效率低下等问题，与大中城市和中央的机构改革相比，县级的机构改革比较容易一些。
从机构改革工作的实践来看，中央机构已进行了两次改革，一次是1982年，一次是1988年。1988年中央国家机关进行的机构改革，带有很大的试验性质，重点是进行政府职能的转变。所有国家机关都进行了“三定”：定职能、定机构、定编制。至于省、市这一级，基本是搞试点。而在这个阶段，全国有200多个县进行了县级综合改革试点。经过几年来的试点，县级机构改革已摸索出一套比较成功的经验，既包括比较发达地区的经验，也包括一般发展水平地区的经验和不发达地区的经验。试点县在实践中所创造的这些经验不仅对全面推开县级改革，而且对从中央到地方的各级机构改革都将起到推动作用。
机构改革的根本目的是解放和发展生产力，促进经济发展，这也是试点县的共同经验。各地试点县的实践证明，我们必须坚持以邓小平同志提出的三条标准来判断改革的成败。县级机构改革的形势很好，改革的方针、原则和基本做法也已基本成熟。这也说明选择县级作为机构改革的突破口是正确的。
问：现在各地都在进行机构改革试点工作，具体做法各有千秋。那么，在下一步县级机构改革中，我们应该遵循什么样的指导思想呢？
答：县级机构改革，总的方向是走“小机关、大服务”的路子，减少领导机关、部门对基层经济工作的行政干预，进一步发展服务体系。
县级机构主要任务是贯彻执行党的基本路线，贯彻执行党和国家的方针政策，执行国家的法律和法规，重点抓好规划、协调、监督、服务、信息。当然，也不排除有些事要直接管，如基础设施建设。在不发达地区，还需要集中县里的人力、物力、财力，直接管理重大工程的建设。从方向来看，随着经济发展，这种直接管理将会越来越少。经济体制改革的目标是要发展社会主义市场经济，把企业推向市场，发展趋势是市场调节的比重越来越大。县级机构改革要适应经济体制改革这种趋势的要求。
我们国家很大，各地情况千差万别，经济、文化、社会发展不平衡，各省、自治区、直辖市都有各自不同的情况。县级机构改革的具体做法，不必强求一致，要因地制宜。有的地方可先搞试点；有的地方现在可以扩大试点；有的地方条件成熟了，可以在较大的范围内推广。但就全国来说，还处于扩大试点的阶段。目前，县级机构改革试点是在上面体制未动的情况下进行的，但全面的推开则需上下同步、协同进行。在适当的时候，中央机构编制委员会将根据中央和国务院批准的机构改革方案，对县级机构改革做出全面的部署。
问：那么，这次县级机构改革要达到一个什么样的目标呢？
答：进行县级机构改革的目标，总的说，就是转变职能，精简机构，促进生产力的发展。生产力低下，经济落后是不少县面临的最大问题。现在我国有好多县是赤字县，要减少和消灭赤字，必须依靠改革。精简机构，精干队伍，可以减少财政负担，而且有利生产发展。当然这只是具体的目标。最基本的目标还是通过改革，真正转变政府职能，以适应社会主义市场经济发展的需要。正像邓小平同志讲的，改革是解放生产力，发展生产力。要从这个高度来认识政府机构改革的意义。
现在每个县各类机构平均有五六十个，机关行政编制平均每县六七百人，有的大县上千人。事业编制就更多了，还有一些编外人员。机构确实太庞大了，需要精简。精简机构不仅可以减轻国家财政负担，也有利于提高机关工作效率。可以设想，把县一级机构分成两类：一类是必设机构，主要是管理、监督职能，如公安、财政、工商、审计、统计；另一类是根据当地实际工作需要决定是否设立，中央不作统一规定。这里的根本问题，是中央、省、地、市机构要按照转变职能的思路进行改革，不能要求下面都对口设置机构。
在目前，上级的“条条”干预有的是不适当的，对改革试点影响很大，必须制止。对于上级部门来讲，一方面，要按照《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的规定向下级政府或企业放权，即使机构未改，放权也是可以进行的；另一方面，不要干预下面的改革，不能通过对人财物等的控制手段妨碍改革的进行。
人大、政协和检察院、法院机构的改革要与党政机构改革同步进行。对此，中央还要进行统一研究，中央编委也征求了有关部门的意见。总的来看，现在我们政法部门的人员比例比许多国家要少，力量比较薄弱，还不适应加强社会主义法制的需要，应当加强。当然，加强政法队伍不只是增加人数，还要提高人员素质。
县级改革非常重要，是我们整个改革事业的一个重要组成部分。县级建制是我们国家管理体制中直接面对广大农村、功能比较完备的一级政权组织，在行政管理层次中处于基础地位。全国11亿人口中，有9亿居住在农村和县属乡镇。农村经济的发展，对于全国经济的发展和社会的稳定关系极大。农村进一步深化改革，就是十三届八中全会规定的任务：继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力。随着生产力发展，要相应地改革生产关系和上层建筑。城市要搞好国营大中型企业，就要转换企业经营机制，同时要转变政府职能。离开政府职能的转变，大中型企业转换机制就会遇到障碍。在农村也是这样。全国农村经济经过十多年来的改革和发展，都程度不同地转向发展社会主义商品经济的轨道，扩大了市场调节的比重。十多年来，我国农村面貌发生了举世瞩目的变化，乡镇企业的崛起和商品经济的发展使农村经济发生了历史性的进步。要深化改革，进一步发展商品经济，就涉及到上层建筑的改革。作为城乡结合部的县，机构设置多是过去产品经济时代确定的，这就不能适应发展商品市场的需要，所以进行县级机构改革势在必行。我们希望各省、市、自治区都要重视县级机构改革，把县级机构改革作为整个经济体制改革和政治体制改革的一项重要内容，真正抓出成效来。
问：刚才您谈到要全面推进县级机构改革，那么，我们要重点抓好哪些工作呢？
答：县级机构改革是一项重大的改革任务。不能把机构改革看成单纯的减人缩编，更重要的是转变职能、强化服务。
县政府要逐渐地从单纯的管理职能转化为服务职能。当然，政府的管理职能不仅现在需要，将来也不可缺少。问题是哪些事由政府管，哪些事政府不要管。政府对企业、对农业的直接管理要缩小。各地可以从实际出发，打破农工商贸的界限，推行农工商、贸工商、产供销一体化的经营和管理。工商贸等专业管理部门要坚持政企分开的原则，减少对企业不必要的行政干预，弱化微观管理职能，强化行政监督职能，有些机构可以改为服务实体和经济实体。
县级改革还要注意与乡镇改革配套进行。县级改了，乡镇必须随之进行改革；随着县级改革的进行，乡镇改革也较易展开。
在乡镇一级的机构改革中，为了提高效率和精简机构，党政分开可不必过分强调，但政企职责分开的原则还要坚持，不能将党政企合而为一。尤其是在经济发达的地方，政府与企业职能的分离更有必要。在改革中，省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情。为支持乡镇改革，县里要根据不同情况、不同系统的特点，尽可能向乡镇放权。尤其应注意对现行供销社体制的改革，要使其真正成为活跃农村市场的农民集体经济组织。
现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导，以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导？还是下放给乡镇？不同性质的机构可以采取不同的做法。这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，现在还不可能划这个界限。可以先通过试点，看哪种形式有利于经济发展，然后再全面推广。
问：县一级机构“吃财政饭”的人员中，事业单位的比例要超过党政机关。这次机构改革，事业单位的改革该如何进行呢？
答：在这次县级机构改革中，要重视事业单位的改革。事业单位人员是吃县财政的大头，县里2／3的人是事业单位人员，其中，文教事业比重最大。要改革事业单位的内部管理体制，解决吃大锅饭问题，采取与行政机关不同的人事、工资管理制度。
事业单位的改革，要区别不同情况，采取不同办法。总的来说，事业单位要逐步做到经费自给，或者实行企业化管理。要逐步减少全额拨款或定额补助的单位，扩大自收自支、实行企业化管理的范围。这样可以把竞争、激励、风险机制引入事业单位，使之更好地为经济建设服务，为社会发展服务。有些事业单位要办成经济实体，逐步“断奶”；大多数事业单位要通过兴办实体，实行企业化管理。有些事业单位与财政脱钩一时还比较困难，可以实行定额补助，经费包干。有的长期实行全额拨款的单位，也要改革管理办法。将来对一些事业单位的管理，主要是国家给一定补贴，逐步建立基金制度。
从改革的步骤上看，还应当从政府机构开始，先改革县级党政机构，然后着手对事业单位进行改革。因为有条件的事业单位还要容纳一部分从机关分离出来的人员。当然，有条件的地方，事业单位也可同步实行改革。
问：这次机构改革中，应该如何解决富余人员的出路问题呢？
答：这是一个重要的难度大的问题，过去几次改革都是精简后再膨胀，原因便是没解决好富余人员的出路。这次搞机构改革，精简机构，要十分重视这个问题，重视合理使用人才，实现人员分流；实现政府职能转变，把一部分政府部门变为服务实体和经济实体，有助于解决机构改革中人员安排困难的难题。
一般地讲，机关工作人员的素质是比较高的，但是目前机关人员过多，作用得不到发挥。他们离开机关出去搞企业，搞服务实体，聪明才智可以得到更好的发挥。但搞实体的人不能再兼行政职务。当然，该离、退休的，要严格地执行离、退休制度。总之，要通过走人才分流的道路，妥善地安置富余人员，实现人力资源的合理配置。
从各地实践经验来看，办服务实体和经济实体，是安置富余人员的一种办法，但一定要坚持政企完全分开的方向，实体要与财政脱钩，使之真正成为独立的自收自支和企业化管理的实体。在转变职能过程中，有些地方、有些单位向服务实体和经济实体转变，可能一时还不能与财政脱钩，还要给它一些管理的权力，这容易产生弊端，容易变成县政府和所属部门的“官产”，使少数人有空子可钻，利用手中的政府职权谋取私利，而不是为发展农村经济服务。这是值得警惕的。
不准许党政机关经商、办企业的原则不能有任何的动摇。兴办实体的目的是发展生产力，带动整个县域经济的发展，如果因此而导致政企不分或以权谋私等现象，就背离了改革的方向。因此，中央强调，不能将机关分流人员创办的经济实体作为政府的“小金库”，不能成为政府办的为机关谋福利的公司。
由于许多地方，尤其是经济不发达地区，机关的吸引力还很大，初创的经济实体自立能力不强，让这些人员、实体同机关立即脱钩“断奶”，还难以做到。在这种情况下，为了推动机构改革的顺利进行，可不必要求他们立即脱钩“断奶”，可以给一个一至三年的过渡期限，但最长不能超过三年。首先必须做到的一条，就是在经济上必须与县政府划开，不能成为政府的“小金库”，也不能成为为政府机关谋福利的公司。这些实体必须在财政上与机关实行“两本帐”，实体人员要将脱钩自养作为发展目标。
党委部门和执法部门，也要转变职能，强化服务，但不要办实体、搞创收。
在专业经济管理部门转为经济实体的过程中，有些地方采取“一个机构、两块牌子”的做法，从原则上说这不是好办法。因为这里仍存在着政企不分的问题，不符合改革的方向。但是，在机构改革未全面展开、下改上不改的情况下，旧的机制还存在，机构、人员及其权力体系未变，“条条”上的干预还难以完全避免。考虑各地的不同情况，必要时也可在一定的时限内允许采用这种办法，作为平稳过渡的权宜之计。一方面，可以对上保持沟通；另一方面，又可以满足下面工作的需要。当然，这种办法只能是暂时的、过渡性的，其发展方向是实体或事业单位，行政牌子要尽快摘掉。这样做，也是为将来全面推行公务员制度创造条件。中央也正在考虑这方面的具体措施。
李鹏总理最后强调说，机构改革势在必行。搞好县级机构改革将会对我国的经济体制和政治体制改革起到积极的推动作用，一定要切实抓紧抓好。