在对外经贸工作中按国际规则办事——论恢复我国在关贸总协定中的缔约国地位 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

在对外经贸工作中按国际规则办事
——论恢复我国在关贸总协定中的缔约国地位
葛齐思
从1971年我国恢复在联合国的合法席位以来，21年过去了。然而，作为联合国安理会五个常任理事国之一的中国，至今仍徘徊在关贸总协定——这个拥有105个缔约方的全球经济贸易组织之外。这一事实，令人感到沉重，它与中华人民共和国的国际地位极不相称。另一方面，通过14年实行改革开放的政策，中国的综合国力和对外经贸事业都有了很大的发展，按1991年出口总值计算，中国已是世界上排名13位的具有举足轻重地位的贸易国家。由于仍然不是关贸总协定这一最有影响的世界经济贸易组织的成员，制约了我国在世界经济和地区经济中发挥日益重要的作用。这样，尽早恢复中国在关贸总协定的缔约国地位问题已经历史地提到我国对外关系的重要日程上来，引起了全国上下的广泛关注。今年以来，更形成一股强劲的“关贸热”。
这股“关贸热”，反映了在坚定地执行以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线中，人们对中国在国际社会中经济贸易地位的重视；同时也表达了面临恢复我国关贸总协定地位所带来的机遇和挑战，人们对于建立社会主义市场经济的热情和期待。这无疑是很有积极意义的。但是，由于关贸总协定是一整套多边贸易规则，又经历了40多年的演变和发展，形成了一个集当今世界经济贸易规则为一体的庞杂体系，因此人们无论对这门可以称之为科学的“关贸学”，还是对恢复中国在关贸总协定缔约国的地位问题，都是各有理解，众说纷纭，许多看法不免失之偏颇，并很可能引起经济决策、体制改革和市场导向的失误。本文试图从我国对外经贸改革开放的实际出发，谈一谈恢复我国在关贸总协定地位的问题，希望有助于大家对这一问题有一个比较全面、准确的了解。
一、关贸总协定是国际经贸规则的体系，又是多边经贸谈判和解决争端的场所
关贸总协定的宗旨是促进公平的世界自由贸易，以增进全球的经济增长。关贸总协定认为，为了实现公平的自由贸易，各国应实行市场经济的体制，按其在生产要素方面的“比较优势”进行生产，并根据世界市场的供求关系来确定价格，自由竞争。这是关贸总协定这个规范和调整全球贸易的机制得以顺利运行的基础。
关贸总协定共包括四个部分，三十八条，构成管理当今国际贸易规则的多边体制。关贸总协定遵循的基本原则有：
（一）互不歧视的最惠国待遇原则。这是关贸总协定整个规则体系的基石。关贸总协定认为，为了公平，并使双边协定迅速多边化，各缔约方之间必须提供无条件最惠国待遇，即一个缔约方给予另一个缔约方的涉及关税和非关税的贸易条件，都自动适用于所有缔约方。这一条款对发展中国家有重要意义。由于发展中国家的经济贸易实力较弱，在双边经贸谈判中经常处于不利地位，很难争取优惠的贸易条件。但在多边框架下的最惠国待遇，可以使小国、穷国自动取得贸易大国之间在谈判中同意的优惠条件。那种认为关贸总协定只有利于富国、大国的看法是没有根据的。
（二）关税保护原则。关贸总协定并不禁止对国内工业实行保护。但必须以关税作为主要保护手段。这一原则的目的是使保护的程度有最大的透明度，容易对各国的保护水平进行比较，在关税减让谈判中有明确的衡量作用，以确保各国贸易条件的公平。
（三）一般情况下禁止进口数量限制的原则。关贸总协定认为，以配额、许可证等行政手段来控制进口商品的数量、来源和去向，不利于公平竞争，并容易导致歧视性待遇，原则上应予禁止。但关贸总协定又指出，在一时难以全部取消数量限制时，可以采取配额、许可证手段，但应束之以有关规定。配额不按国别和地区分配，原则上应实行全球配额；如必须实行国别配额，则须进出口国共同商定。关贸总协定对实施数量限制的条件、范围和方法都有详细的规定，这些就是所谓的“例外条款”。
（四）特殊情况下的“豁免”原则。关贸总协定承认，由于本国经济贸易环境的特殊情况，缔约方可以寻求对某些义务的“豁免”。面对某种产品进口的数量激增，造成对国内工业的严重损害时，缔约方可以实施进口限制或中止执行关税减让（即临时增税）。这就是关贸总协定的“保障”条款。在这方面，关贸总协定对发展中国家有更多的照顾。
根据以上原则，关贸总协定为实现促进全球自由贸易的宗旨，主要发挥三个职能：一是制定一整套管理政府贸易行为的规则，使其成为共同遵守的国际规范；二是组织多边谈判，以降低关税，逐步减少乃至消除包括许可证、配额之类的“非关税壁垒”；三是解决国际贸易争端，充当国际经济“法庭”。
关贸总协定的特点是它的契约性质，一旦参加，就要在享受应有权利的同时，承担相应的国际义务。故关贸总协定的成员国不叫“成员”，而称“缔约方”。
关贸总协定成立40多年的历史表明，它在扩大世界贸易，促进全球经济增长方面发挥了积极的作用。经过关贸总协定组织的七轮多边谈判，世界加权平均关税的整体水平，工业化国家已从40年前的40％降到目前的4—5％，发展中国家亦降到13—15％。各种非关税壁垒也受到很大的限制。这些谈判有力地推动了全球贸易自由化的进程。此外，关贸总协定在国际经济体系中的地位大大加强。通过目前正在进行的乌拉圭回合谈判，关贸总协定在贸易方面的活动已从单纯的货物贸易扩大到包括旅游、航空、海运、银行、保险等行业的服务贸易领域；在经济方面的活动，已从国际贸易发展到知识产权、投资措施、金融货币等新的领域，成为范围最广的综合性国际经济贸易体制。这一体制，已成为世界公认的国际经济贸易规则，而负责制定并实施这一规则的关贸总协定组织则同国际货币基金组织和世界银行一起共同构成当今国际经济多边体系的三大支柱。
二、恢复在关贸总协定的地位是我国改革开放发展经济的需要，改革开放和我国经济贸易的发展为我国恢复关贸总协定地位创造了条件
1971年恢复在联合国的合法席位后，我国相继参加了联合国系统几乎所有的国际组织，唯独没有涉足关贸总协定。这里有复杂的历史原因。一方面我们对关贸总协定的认识有一个发展的过程。由于关贸总协定体现的自由贸易精神是以市场经济为基础的，这在70年代，显然与我国的意识形态和经济体制格格不入。更重要的是，当时我国的对外经济，包括对外贸易在整个国民经济发展中作用不大，在世界贸易中的地位更是微不足道。1971年我国的进出口总额仅有48亿美元，与去年我国进出口额的1357亿美元相比，还不足一个零头。所以，不论是对于我们，还是对于关贸总协定，中国的参加都无关重要，更不是迫在眉睫的问题。再加上当时我们简单地把关贸总协定看作“富国俱乐部”，恢复我国缔约国地位的工作也因此被长期搁置起来了。
1978年以来，由于实行改革开放政策，我国的对外经济贸易工作有了迅速发展，它在我国国民经济中的地位日益提高。如果说改革开放以前，我国的对外贸易主要是获取外汇的一种手段，那么现在它已经成为我国国民经济的一个不可缺少的重要组成部分。1991年我国出口719亿美元，已占我国国民生产总值的20％，虽然我们不能简单地用这个百分比来同其他发达国家相比（因为在计算时作为分母的国民生产总值中，发达国家有一个很大的第三产业，而我国则很小），但这个比例确可以说明对外贸易在我国国民经济中的重要性。某些产业如纺织品产业，1991年的出口额已占当年纺织品生产总值的31.4％。这就意味着，如果失去国外市场，将会对我国的一些产业带来严重的影响。我国经济与世界经济的不可分割的联系已经建立。另一方面，当今世界经济的格局正在经历一场深刻的变革，世界各国经济的相互渗透、相互依存、相互融合日益加深，任何一个国家都很难脱离世界经济体系而单独繁荣。要加速国家的经济发展，只依靠本国的资源、技术和市场是难以做到的，必须依靠国内国外两个市场、两种资源，这样才能有更大的回旋余地。我国经济参与国际经济大循环，已成为历史的客观要求和时代的大势所趋。
中国经济全面深入参与世界经济运作的进程向我们提出了一个重要的课题，那就是在对外经济贸易工作中按国际规则办事。这就如同我们既然要参加国际奥委会，比赛就必须遵守奥委会比赛规则一样。从这个意义上讲，中国恢复关贸总协定的地位，就是广泛参与国际经济、全面系统地按国际规则办事的开始。只有按国际规则办事，我们才能更好地遵循客观经济规律，顺应国际市场的变化，建立良好的国际信誉，发展我国的对外经贸事业；只有我们按国际规则办事，才能要求其他国家对我们按国际规则办事，从而维护我国正当的经济贸易权益。最近，我们同一个贸易大国的谈判中坚持以关贸总协定的规则为准则，使这一套国际公认的规则成为我们顶住大国压力、建立公平的国际贸易关系的有力武器。
但是，要真正在对外经贸工作中按国际规则办事，就必须对不符合客观经济规律的国内经济体制进行改革，因为一个国家的对外经贸政策毕竟是其国内经济体制的延伸。最近，在恢复中国在关贸总协定缔约国地位的谈判中，我们之所以比较顺利地通过了关贸总协定对我国经贸体制的审议，主要是由于经过十多年的改革，我国经济贸易体制已经发生了很大的变化，与关贸总协定的要求逐步接近。党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的目标，在最近结束的关贸总协定中国工作组会议上，引起强烈反响。许多缔约方认为，中国的经济体制在向关贸总协定的国际规范靠拢方面迈出了关键的一步。正是我国经济体制的这些重大变化，使我国封闭半封闭的经济逐步转变为积极参与国际交换与合作的开放型经济，从而使我们按国际规则办事、管理对外经济贸易成为必要和可能。
作为我国经济体制改革的一部分，中国的外贸制度也在过去几年中进行了重大的改革。改革的目的就是使这种体制尽可能符合国际规范。迄今为止，我们已下放了外贸经营权，取消了对外贸企业的出口补贴，创造平等的竞争机会，把外贸企业变成独立的经济实体，将其推向国际市场。同时，我们还取消了进口调节税，单方面降低了部分产品的关税，取消了相当大一部分进口许可证，目前正深化外贸体制改革的核心部分——进口体制的改革。经过几年的努力，我国外贸体制正朝着加强宏观调节，减少行政干预，更多地利用关税、汇率、信贷等经济手段的方向发展，最终将使我国的外贸体制符合以关贸总协定为代表的国际规则和惯例。这同我国经济体制和外贸体制改革的目标也是基本吻合的。
由此可见，经济体制改革，特别是外贸体制改革，已为恢复我国在关贸总协定缔约国地位创造了基本的条件。目前恢复地位的谈判工作进展顺利，中国重返关贸总协定只是一个时间问题了。
三、按照国际规则办事，在恢复中国缔约国地位的进程中争取权利和义务的平衡
关于恢复我国在关贸总协定的缔约国地位问题，人们谈得最多的就是“利弊如何”。做任何事情，都应该权衡利弊，但是参加一个国际组织，毕竟不同于签一个商务合同。一个占世界人口1／5的主权国家，一个经济贸易大国，决定参加一个由全世界绝大多数国家组成，其成员2／3是发展中国家的全球最大的经济贸易组织是理所当然的。如果真要“权衡利弊”，可以肯定地说，尽早恢复中国在关贸总协定的地位是利大于弊。在建立稳定公平的国际贸易环境，扩大中国的出口市场；在促进我国的经贸体制改革，加强我国企业在世界市场的竞争能力；在借助多边体制的力量，处理双边贸易摩擦；在参与国际经济贸易规则的制定和获取大量经济贸易信息等方面，关贸总协定都可以发挥积极的作用。因此，现在的问题不是是否应该恢复中国在关贸总协定的地位，而是在恢复以后我国怎样取得在关贸总协定中权利和义务的平衡。
建国以来，我国在对外交往中长期遵循的一个最重要的原则就是平等互利。互利是国际经济交往的出发点，也是国际经济合作能够长期顺利进行的动力。平等是国际合作的基础，而平等的标准就是所有国家不论大小、强弱、贫富，都按国际规则办事。
关于恢复我国在关贸总协定缔约国地位的问题，我国国家领导人曾经多次指出，我国政府愿意承担总协定规定的义务，同时享受相应的权利。权利和义务的平衡，这是我们恢复地位工作的基本指导思想。
要争取权利和义务的平衡，不仅要求中国按国际规则办事，也要求所有缔约方在处理对华经贸关系上，按国际规则办事。因此，我们在关贸总协定要求的权利，就是要所有的缔约方根据关贸总协定的规则，取消在经济贸易领域中对中国的一切不公正的待遇，平等待我。
关贸总协定的核心是最惠国待遇条款。这一条款对于我国有特殊的重要性。目前我国已通过签订双边协议，和许多国家相互给予最惠国待遇。最惠国待遇本来不是什么“优惠”和“照顾”，只是互不歧视的平等待遇。但是，长期以来个别贸易大国每年兴师动众，寻找种种借口，在给中国最惠国待遇问题上制造困难。所以，这种双边的最惠国待遇很容易受国际大气候和双边政治关系的影响，具有很大的不稳定性。中国恢复在关贸总协定的地位之后，首先要争取的最重要的权利就是无条件的多边最惠国待遇。我们希望所有缔约方能履行关贸总协定这一最基本的义务。如果有的国家口头上“坚定地支持”恢复中国的关贸总协定地位，而在中国恢复地位后不对中国实行无条件多边最惠国待遇，那么中国将根据关贸总协定的有关条款，要求全体缔约方每年审议这个贸易大国为什么不执行关贸总协定最重要的规则，这必将使其在多边贸易体制中陷于孤立。总之，无条件的多边最惠国待遇原则将使我们的对外贸易在关贸总协定的多边贸易体制的保障下，取得一个稳定的健康的国际环境。这种环境对于任何一个国家的对外经济贸易的发展都是至关重要的。
关贸总协定的另一个重要原则，就是取消进口数量限制等歧视性贸易措施。目前，我国虽然与许多发达国家签有双边贸易协定，但是中国的出口仍然成为各种歧视性贸易措施的目标，面对着各种歧视性数量限制、选择性保障措施，以及建立在歧视性标准基础上的反倾销和反补贴措施。这些措施违背了关贸总协定的国际规则，制约我国取得更大、更稳定的国际市场。中国恢复关贸总协定的地位之后，就是要根据关贸总协定的原则，要求各缔约方取消对中国商品的这些歧视性贸易措施。即使不能马上取消，也一定要有一个明确取消的时间表。几年来，中国积极参加了关贸总协定组织的乌拉圭回合谈判。这一谈判的主要具体目标是把各国关税在原有水平上减少1／3，并进一步限制或缩小非关税措施管辖的商品范围。目前，由于美国和欧共体在农产品问题上的分歧，乌拉圭回合谈判尚未结束，但是经过几年的谈判，在许多领域取得了重大的进展。比如，各缔约方已就纺织品问题达成了初步协议，发达国家进口国承诺在今后十年内逐步取消所有纺织品配额限制。乌拉圭回合协议将在很大程度上遏制贸易大国的双边主义和保护主义，有利于世界贸易的自由化。中国恢复关贸总协定的地位后，将同其他缔约方一起，分享乌拉圭回合谈判以及过去七轮谈判所达成的关税和非关税优惠，使中国摆脱长期遭受的各种不公平的歧视性待遇，使中国的产品更多地进入国际市场。开拓市场，扩大出口，这是发展对外贸易的关键所在。
恢复在关贸总协定中的地位，我们要争的第三个权利就是发展中国家的地位。关贸总协定规定了一些对发展中国家的特殊条款，其中最主要的就是保护幼稚工业的权利。在发展中国家一些刚刚起步的工业遭受外来产品的冲击时，可以按照关贸总协定的有关规定采取进口数量限制和提高关税的措施对本国工业加以保护。
这里我们想特别谈一谈保护民族工业的问题。
目前，一些人对于我国入关以后一些工业部门可能受到的冲击忧心忡忡。这种心情是可以理解的，但在认识上不全面，可以说是对关贸总协定国际规则的误解。关贸总协定并不禁止对国内工业实行保护，关键是保护必须有透明度，应该以关税作为主要的保护手段。
恢复在关贸总协定的缔约国地位后，我国将要较大幅度地降低关税，但关税降低后，只要我们对税率设计恰当，进一步加强海关的科学管理和严厉打击走私活动，并不会对我国工业造成严重影响。恢复在关贸总协定的地位后，我们还将逐步减少配额、许可证一类的非关税措施。这里应该强调的是“逐步减少”，而不是“完全取消”。我们完全可以遵照关贸总协定规定的有关程序，使用符合国际惯例的非关税措施。
总之，按照各国的经济发展战略和产业政策制定自己的关税税率体制和保留必要的非关税措施，这是国家经济主权的体现。我们在制定中国的关税和非关税体制时，既要考虑到关贸总协定的要求，也要考虑我国各产业部门发展的历史和现状，使关税水平符合我国作为发展中国家的经济水平。在恢复关贸总协定地位的过程中，我们将按照国际惯例和规则，使关税和其它关贸总协定允许的非关税措施成为执行国家产业和外贸政策、保护我国民族工业的有效手段。那种认为恢复关贸总协定地位之后，中国将出现“国门大开”、“洋货泛滥”的情景，是一种误解。把在对外经贸工作中按国际规则办事同维护国家的政治和经济主权对立起来的观点，是没有根据的。关贸总协定自建立以来已有70多个发展中国家加入其中，他们并没有因为入关而放弃自己的经济主权，也没有因此而面临民族工业的破产。同那些底子更薄、起步更晚的发展中国家相比，中国已经进行了40多年的建设，搞了14年的改革开放，我们应有充分的信心来迎接入关带来的挑战。
当然，恢复关贸总协定的地位以后，由于我国将降低关税并减少非关税保护措施，对国内产品的保护将更有选择性，保护的时间也有一定的期限，这样我国某些比较落后的企业和产品将受到不同程度的冲击。面对这种冲击，我们是一味地消极保护，还是采取积极的措施，大胆地对外开放，逐步把这些产业推向市场呢？
过去14年的实践充分证明，对外开放搞得好，市场作用发挥充分的地区，产品就能打入国际市场，并有力地促进自身经济的发展。改革开放前，广东省的工业基础比起全国来说相对较差，但这些年由于不断扩大对外开放，积极参与世界经济，广东省进出口总额已由1978年的15.9亿美元增加到1991年的222亿美元，13年平均年递增22.5％，进出口总额占工农业总产值的比重从8％上升到38％。对外开放，不仅没有使广东省的工业被冲垮，相反有1／3的工业制成品打进了国际市场。这些年我国商品品种花色大量增加，质量有所提高，有些过去的进口商品已变成主要的出口商品。机电产品1985年的出口才16.8亿美元，去年超过了110亿美元。80年代初，外国电视充斥中国市场，这几年由于大胆引进，我国电视机自给有余，1991年出口量已占国内产量的24.3％。70年代末期，我们才刚刚见到家用收录机和组合音响设备，而今我国已成为这类商品的主要出口国。这些不正是得益于开放吗？当今国际上无数经验也证明了这一点。我们不但能看到开放使一个国家繁荣昌盛的经验，同时也看到闭关使一个国家落后、甚至瓦解的教训，还找不到因开放而使国家落后的实例。
此外，我们还应看到国外产品所以能对我国某些产业造成冲击，主要是由于这些产业在技术水平、管理水平、劳动生产率及企业运行机制等方面与国外先进的同行业之间还有着较大的差距。要从根本上保护我国的民族工业，就必须根据十四大的精神，围绕社会主义市场经济体制的建立，加快改革的步伐，转换企业经营机制，并采取各种措施，包括同国外合资合作，加速技术改造，加强企业管理，提高经济效益，使产品的成本和质量接近、赶上或超过国际先进水平，使我国的产业真正具有国际竞争能力。不从根本上加强我国产品的国际竞争能力，即使不恢复关贸总协定的地位，在我国实行市场经济的条件下，这些企业恐怕也难免在激烈的竞争中被淘汰。
恢复我国在关贸总协定的地位，我们应该承担的义务，就是按照关贸总协定的规则，改革我们的经济和外贸体制，使其逐步地符合国际规范。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，为我国向国际经济贸易的规则靠拢、全面承担关贸总协定规定的各项义务创造了最好的条件。过去，我国的外贸管理制度是在实行产品经济和单一计划经济的基础上建立起来的，核心是以行政干预为主。这些年来出口体制已有重大改革，大体上符合关贸总协定的要求，但在进口管理方面还有若干问题有待进一步改革，以便建立起一套既符合我国国情又符合关贸总协定要求的进口调控体制。
我们在恢复中国缔约国地位的谈判中，多次表明了中国改革贸易体制的承诺。这些承诺主要有：建立以关税为主要手段的外贸管理体制，并逐步把关税总水平降到发展中国家应有的水平；逐步减少许可证配额范围，扩大市场准入；增强外贸管理制度的透明度和统一性；尽快制定《外贸法》和《反倾销法》等法规，依法管理进出口，扩大对外贸易，保护幼稚工业。这些承诺都涉及我国经贸体制的进一步改革。应该看到，这种改革不是“让步”，使一个国家的外贸、外经体制符合国际规范，这是任何一个对外开放的国家应该承担的国际义务，它不但不会损害一个国家的利益，而只会使这个国家加强国际竞争能力，使它更快更广泛地参与国际经济，从而在国际的大交换中壮大自己，发展自己。此外，在恢复关贸总协定地位谈判中采取的改革措施，将成为我国对外承担的国际义务的一部分，使改革规范化、制度化，这对于我们对外经贸体制改革的稳定性和科学性，都将有深远的意义。
总之，恢复在关贸总协定的缔约国地位，不会在一夜之间给中国带来经济奇迹，更不会给中国的经济发展带来从天而降的灾难。它是我国在1971年恢复在联合国的合法席位之后，最后完成加入各重要国际组织、实现“自立于世界民族之林”的战略目标的一次重大的政治和外交行动；同时，恢复在关贸总协定的地位标志着中国经济与世界经济、中国市场与世界市场的正式接轨，它对于促进我国社会主义市场经济体制的完善，加速我国经济贸易长期稳定的发展，使中国经济真正成为世界经济中富有活力的一个组成部分具有重大意义。