加快我国高新技术产业开发区的改革和建设——关于完善高新技术产业开发区政策的研究报告 [复制链接]

第3版(教育·科技·文化)
专栏：

加快我国高新技术产业开发区的改革和建设
——关于完善高新技术产业开发区政策的研究报告
国务院研究室
编者按：国务院研究室这篇研究报告，系统地分析了我国兴办高新技术产业开发区的情况、取得的成效和有待解决的问题，就如何进一步完善有关政策和制定发展战略提出了建议，值得所有关心高新技术产业的发展和高新技术产业开发区建设的同志们研究和参考。报告全文有一万多字，本报发表时作了删节。
高新技术产业开发区是我国改革开放中出现的新事物。它同经济特区、经济技术开发区一起构成了推动我国经济加速发展的新格局。目前，我国高新技术产业开发区还在初创阶段，充分认识它的战略意义，采取正确的方针和有力的政策措施，加快它的建设，以带动高新技术产业的迅速发展，是迫切需要研究和探讨的重大课题。
一、兴办高新技术产业开发区是实现我国现代化战略目标的必然选择
科学技术是第一生产力。当今世界经济的竞争越来越多地表现为物化在商品中的高新技术的竞争。许多国家高度重视高新技术的研究和开发，竞相发展高新技术产业。有关资料表明，目前世界高新技术产品总产值已超过1万亿美元，占整个制造业产值的比重达17％；美国则已超过20％，它的高新技术产品出口额占整个制造业出口额的比重高达40％以上。高新技术已是社会主义经济发展的强大推动力，高新技术产业发展规模则成为衡量一个国家综合国力的重要标志。引人注目的是，许多国家都把兴建高新技术产业开发区作为发展高技术、开拓新产业的一项重要措施。这是因为，实现高新技术成果的商品化和产业化，具有投资大和风险高的特点，需要予以特别的扶持。通过选择合适的地方建区，实行优惠政策，营造一个良好的环境，可以促进高新技术成果的开发和商品化，帮助高新技术企业生成和度过风险难关。
近十多年来，随着国际经济竞争的加剧，世界上各种形式的科技园区如雨后春笋，迅速发展。到1989年底，世界各国已拥有开发区500余个，其中80％集中在西方发达国家，美国141个，英国40个，法国60个，德国70个，日本28个，澳大利亚23个，一些发展中国家也在积极兴办开发区。兴办开发区，促进高新技术产业化，已成为国际性发展趋势。
我们现在面临着到本世纪末实现第二步发展战略目标的历史任务。要努力实现国民生产总值平均每年以8—9％的速度递增，使经济建设再上一个新的大台阶，必须走出一条既有高的速度又有好的效益的新路子来。大力发展高新技术产业，有利于调整产业结构，实现经济重组，而且能够带动传统产业的改造和升级。90年代我国经济能否更快更好地发展，在很大程度上取决于高新技术及其产业的发展速度。从长远看，我国要在下世纪中叶达到中等发达国家的水平，基本实现现代化，没有雄厚的高新技术及其产业的支撑，也是不可能的。邓小平同志审时度势，高瞻远瞩，明确提出“发展高科技，实现产业化”，强调“任何时候，中国都必须发展自己的高科技，在世界高科技领域占有一席之地”。这是我国经济发展的一个极其重要的战略方针。
我国高新技术成果的开发和转化能力至今依然很弱。高新技术产业在整个产业中所占的比重还很小。加快高新技术产业开发区的建设，促进高新技术及其产业的发展，是一项十分紧迫的任务。从我国的实际考虑，兴办开发区还有两个特殊的理由：一是国内的市场经济发育还很不成熟，企业缺乏在竞争中创新的内在要求，科学研究缺乏同经济结合的内在机制，高新技术研究同成果的商品化、产业化严重脱节。在这种情况下，发展高新技术产业不仅具有更大的风险性，而且动力不足。建立开发区，在这个范围内首先造就一个市场经济的环境，并给予开发区企业一定的优惠政策，有利于解决上述问题。二是高科技需要高投入。与发达国家相比，我国财力极其有限，更应当通过兴办开发区的方式，把有限的财力物力集中起来，重点支持一批高新技术产业的发展。
我国兴办开发区时间不长，但已出现了良好的发展势头，展示了可喜的前景。据统计，到1991年底，27个国家高新技术产业开发区中，新技术企业已有3400多家，从业人员13.8万人，其中科技人员6.7万人，开发高新技术产品3900多项。1991年，技工贸总收入87.3亿元，总产值71.2亿元，利税总额16.1亿元，出口总额7.1亿元，分别比1990年增长45.1％、62.6％、114.7％和51.1％；人均创收6.3万元；销售额在千万元以上的企业已有159家。在很短的创办时间里，开发区就在经济建设中发挥了积极的作用。
首先，推动了高新技术成果的转化。如北京开发区从1988年至1991年，4年中完成科研课题与新产品开发1287项，其中669项成果已投入生产，120项形成了拳头产品。在坚持自己研究开发为主的同时，各开发区还注重引进消化吸收外来技术，进行二次开发，研究设计适应国内外市场需要的高新技术产品。北京开发区的120项拳头产品，近50％就是通过二次开发研制出来的。
其次，促进了传统产业的改造，带动了地方经济的发展。许多开发区注意把发展具有地方特色的支柱产业作为重点，一方面为传统产业注入高新技术，另一方面也使开发区逐步形成自己的优势。例如，成都开发区根据地方经济的特点和科技优势，侧重开发生物工程制品。沈阳开发区积极参与老工业基地的改造，大力开发新型材料和机电一体化产品。同时，开发区的高新技术企业还通过与老企业发展横向联合、联营等，使老企业焕发了新的生机和活力。完全可以预见，随着开发区的进一步发展，将为我国经济建设培育出新的增长点和支撑点，国民经济发展将会出现质的飞跃。
第三，为深化改革提供了有益的启示和经验。为探索科技与经济的结合、计划与市场的结合以及充分发挥科技人员的才能，最大限度地解放和发展生产力，开发区积极进行产权制度、分配制度、人事制度、管理体制与运行机制等方面的改革，并带动融资体系、社会保障和服务体系的改革与发展，在企业建立自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经营机制。这对我们探索建立社会主义市场经济的新体制，提供了有益的启示。同时，国营大中型企业在开发区设点办厂，科研院所和高等院校实行“一院两制”、“一校两制”，在开发区兴办企业，也对搞活大中型企业，深化科技、教育体制改革起到促进作用。
我国的开发区建设虽然处于起步阶段，但可以预见，只要引导对头、政策得当，完全有可能成为高新技术成果商品化、产业化、国际化的基地和改造传统产业的技术源头，成为深化改革的试验区、商品经济和科学技术密切结合的示范区和对外开放的重要窗口。
二、深化改革，完善政策，加快高新技术产业开发区建设
发达国家兴办高新技术产业开发区的经验表明，一个开发区要小成气候，需要一二十年。为了不失时机地加快我国高新技术产业的发展，必须及早对开发区的建设作出整体部署。
当前，影响高新技术产业开发区建设和发展的关键问题有两个：一是市场经济体制和运行机制还没有在开发区内完全建立起来；二是大院大所、高等院校和大中型企业作为发展高新技术及其产业的主要力量，在开发区的重要作用还没有充分发挥出来。
前一个问题突出表现在：第一，在资源配置上，计划和市场两种手段尚未有机结合并得到很好运用。开发区企业基本上是国家预算外和计划外的，难以正常地从国家计划的盘子中获得必要的生产资料和进行规模生产所需的资金。同时由于生产要素市场目前还很不健全，企业也无法稳定、及时地从市场获得必要的生产资料和资金。第二，开发区的部分企业特别是全民所有制企业，经营机制还没有完全转换。一些企业的所有权和经营权没有分离，责权关系不明，致使企业缺少应有的活力。第三，一些开发区管理体制的改革还没有重大突破，政府管得过多、统得太死的问题依然存在。同时，政府对开发区的建设和产业发展又缺乏统一规划和引导，一些开发区存在着与国家和地方经济发展规划的要求衔接不够、产品结构趋同和重复建设的问题。另外，不少开发区管理机构缺乏组织、协调各有关部门为企业服务的能力，尚未形成权威、精干、高效的管理机构。一部分企业科学和民主管理制度不健全，经营活动中存在着一定的盲目性和随意性。第四，适应市场经济发展需要的风险投资机制和社会保障体系还没有形成。高新技术企业开发的新产品数量很多，但形成规模生产的还很少。其主要原因是缺乏资金，无法解决规模生产的制造工艺技术和设备问题。
第二个问题关系我国开发区建设坚持什么方针，走什么路子的大问题。兴办开发区，目的是主要依靠我国自己的科技力量，开发高新技术和实现产业化。但从目前情况看，科技人员参与开发区建设的比例仍然很低。大院大所、高等院校和大中型企业同开发区在人才、智力交流与合作开发成果方面的渠道还不畅通。我国科技队伍特别是高等院校的人才优势、智力优势和技术优势，还没有在开发区充分发挥出来。究其原因，一方面，科技体制教育体制改革的一些深层次问题没有完全解决，科技、教育与经济紧密结合的机制没有很好建立起来。一些高等院校和科研院所还缺乏面向经济建设主战场、参与开发区建设的主动性，也缺乏行之有效的鼓励人才分流的办法。另一方面，开发区在吸引科技人员进区创业、吸收科研院所和高等院校的成果上，还没有形成有效的机制，缺乏得力的措施。从大中型企业来讲，由于经营机制的转换尚未完成，还缺乏参与开发区建设并带动自己技术改造和产品升级的内在动力。
解决好这两个问题，要求我们进一步解放思想、转变观念，提高对办好开发区、发展高新技术产业重要意义的认识，按照建立社会主义市场经济体制的要求，加快开发区改革的步伐。同时，要尽快完善有关政策措施，为开发区的改革和建设创造更好的环境。根据我们的调查，建议尽快抓好以下八个方面的工作。
1、以实施股份制改革为重点，加快企业经营机制的转换。
高新技术产业开发区作为改革开放的试验区，应当率先按照建立社会主义市场经济体制的要求，进行全面改革，尽快形成以市场导向为主的运行机制。这就必须抓住企业经营机制转换这个关键，使企业成为真正自主经营、自负盈亏的法人实体。在我国的开发区中，相当数量的企业是由国家有关部委和中科院的研究院所、高等学校和国营大中型企业兴办的。这些全民所有制或集体所有制的企业能否搞活，直接关系到我国高新技术及其产业的发展。近些年，中科院对其在开发区的企业实行两权分离、确立企业自负盈亏的原则，促进了企业经营机制的转换。但就开发区的大多数企业来说，这个问题还没有解决好。
股份制作为企业的一种组织形式，是加速企业经营机制转换的一个有效途径。企业实行股份制，有利于扩大融资范围，筹集生产资金，同时还有助于明确企业（特别是开发区内无主办单位的集体所有制企业）的产权关系。根据一些地方进行股份制改革的试点经验，对不同情况的高新技术企业可分别按照股份有限公司、股份合作企业和有限责任公司的模式进行股份制改造。对现有企业要争取在二三年内改造完毕；新办的企业一开始就应实行股份制。对于符合条件的股份制高新技术企业，应当按照国家的有关规定优先考虑其股票上市问题。
2、按照“政企分开”、“小机关、大服务”的原则，改革开发区的管理体制。
高新技术产业开发区是科技“特区”。政府及其各部门要转变职能，对开发区进一步下放权力，实行“特事特办”。当前，要着重强化开发区管理机构的综合管理职能，赋予一定的项目审批、进出口业务管理、劳动人事管理等权限，以及统一协调工商、税务、银行、海关等部门在开发区工作的职能。
我国的高新技术产业开发区不同于经济特区和经济技术开发区，不是一块行政区域。高新技术产业开发区的管理机构只是对划定区域内的高新技术企业实施管理，这种管理应当是行业宏观管理。在开发区起步阶段，特别是新的经济体制和运行机制尚不健全的情况下，为更好地扶持开发区及其企业的发展，适当强化开发区管理机构的行政职能，是必要的。随着市场经济的建立和健全，开发区管理机构应强化宏观经济管理职能，逐步实行行业管理。从长远看，开发区有可能向多层次的高科技经济联合体方向发展。
3、要加快开发区市场体系的培育。
培育市场体系是建立新的经济体制和运行机制的重要环节。应当大力培育、发展和完善开发区的生产资料市场、技术商品市场、金融市场、证券市场、人才劳务市场、信息市场等，并同国内市场相沟通，使生产要素得到合理配置。要相应建立健全一整套市场规则，以形成良好的市场秩序。开发区的各种市场规则应当符合国际惯例，以便同国际市场接轨，促进高新技术产业的国际化。
在目前两种体制并存、市场发育还很不成熟的情况下，为解决高新技术企业的生产资料问题，可以考虑在国家计划中划出一定的份额给开发区，并在开发区内按照市场配置资源的办法进行投放。对一些必须扶持的项目所急需的稀缺生产资料，应纳入计划，予以保证。
4、建立风险投资机制，构筑社会保障和服务体系。
建立风险投资机制，是开发高新技术成果、实现高新技术产业化必不可少的保证。要采取多种办法，拓宽风险资金的筹措渠道。例如，由金融机构、保险机构组建风险投资公司；在社会各方面的支持下建立高新技术风险基金；在银行建立为支持高新技术产业发展的低息风险贷款项目，等等。另外，也可以考虑允许海外金融机构到我国开发区建立投资公司。
各级政府应优先考虑为开发区构筑社会保障和服务体系，逐步建立开发区企业的待业保险、医疗保险、养老保险和住房基金制度，并纳入地方的社会化管理。要建立综合性或专业性咨询服务机构、法律事务所、会计事务所等，为开发区企业提供综合服务。
5、加快科技、教育体制改革，做好人才分流工作。
促进科技、教育与经济密切结合，建立人才流动和智力流动的有效机制，推动一部分科研教学人员以各种形式进入经济建设主战场，是当前科技、教育改革的重要内容。要进一步总结推广“一院两制”、“一校两制”的经验，推动科研院所、高等院校积极参与高新技术产业开发区的建设。科研院所应在确保一支精干的基础研究队伍的同时，放开大部分科研人员，鼓励他们积极开发高新技术，创办高新技术企业。高等院校在保证教学的前提下，也应鼓励一些教师直接投身开发区建设，或者“离教不离校”，从事成果开发。高等院校应与开发区建立协作关系，有组织地安排教师和研究生到开发区从事一定时间的研究开发工作，使教学同科研开发相互促进。同时，要适应经济建设的需求，开拓新的专业，为高新技术产业培养适用人才。
为促进人才和智力流动，应当采取更加灵活的政策。允许科研、教学人员从事合作研究、技术咨询等业余兼职工作。鼓励和引导高等院校、科研系统的系、所、室、组，发挥集体优势，成为与高新技术企业有机联系的技术依托机构，企业可给以经常性的资助。
6、开发区要努力创造有利于吸引人才的良好环境。
发展高新技术产业，人才是关键。没有大批人才进入开发区，开发区是没有希望的。要进一步解放思想，鼓励科技人员通过辛勤劳动、建功立业先富起来。这是解放科技第一生产力的一个大政策。
要尊重知识产权，允许科技人员以研究成果、专利入股，并同其它股份一样享有资产收益。改革高新技术企业的工资制度，允许企业在积累的增长大于消费的增长，劳动生产率增长大于工资总额增长的前提下，自主确定职工工资标准和企业内部分配办法，国家可用个人收入调节税实行控制。对做出突出贡献的科技人员实行重奖，并使之制度化。有关部门要积极研究解决开发区中科技人员的技术职称评聘问题。要创造更好的条件，采取更有效的措施吸引留学人员以多种形式参加国内开发区建设。留学人员在境外的我国高新技术企业及有关单位工作，应视同回国服务。
7、鼓励和引导大中型企业参与开发区建设。
我国大中型企业具有较强的人才、技术和经济实力，特别是一些军工企业这方面的优势更为明显。但是，这些企业也同时面临着艰巨的技术、工艺改造任务和产品创新任务。国外一些企业的经验表明，加强企业同开发区的联系与合作，乃至在开发区内设立研究、开发机构，是带动企业技术更新、产品升级的有效措施。这些做法很值得我们借鉴。应当积极鼓励和引导大中型企业同开发区的高新技术企业建立多种形式的联系和合作。一些有条件的大中型企业还可以组织科技人员到开发区建立与企业发展方向适应的高新技术“分厂”。这项工作做好了，对搞活大中型企业无疑具有重要作用。
8、进一步完善对开发区企业的扶持政策。
1991年3月，国务院为促进高新技术产业的发展，颁发了12号文件，制定了一系列优惠政策。随着形势的发展，各地和各开发区希望进一步完善有关政策。综合各地的意见，除以上谈到的措施外，还可以考虑适当延长对新办的高新技术企业减免所得税的时间；为高校、军工、民政系统兴办高新技术企业提供更加优惠的政策保障；适当发行建设债券，设立专项低息贷款，用于开发区基础设施建设；在进出口业务方面创造更加便利的条件，对高新技术企业经营管理人员和科技人员出境联系业务，要简化审批手续，提供方便。
现在，一些开发区和企业反映，国务院已确定的政策，有些还没有落到实处，有关部门和各地政府应当认真进行一次检查，坚决贯彻落实。
三、从我国的实际出发制定高新技术产业的发展战略
建设高新技术产业开发区，发展高新技术产业，是一项跨世纪的工程。我们必须及早制定科学而明确的发展战略，保证它的健康发展。
——做好高新技术产业开发区建设的总体规划。
从我国的经济发展看，没有四五十个小成气候的高新技术开发区，难以支撑90年代经济的持续高速发展，而且将影响下个世纪第三步战略目标的实现。当前，在集中力量办好现有开发区的同时，应根据国家和区域经济发展的需要，不失时机地再兴办一些开发区，使我国从沿海到内地，绝大多数省、市、区都有高新技术产业开发基地，形成星罗棋布的发展高新技术产业的新格局。力争到本世纪末，出现一批产值上百亿元的开发区，形成若干具有国际水平的高技术拳头产品，使高新技术产业的产值达到国民生产总值的10％以上，高新技术产品出口额达到全国出口额的8％以上。为下个世纪我国在世界高新技术领域处于有利的地位，奠定良好的基础。
我国高新技术产业开发区的建设，应遵循“抓住重点，统筹兼顾，发挥优势，形成支柱”的原则，确定各开发区的发展方向和任务。
国家级开发区要努力承担起国家高科技研究成果产业化的任务。几年来，国家实施“863”计划、科技攻关计划和火炬计划，涌现了一大批高科技成果。国家级开发区应当逐步成为转化这些成果的重要基地。当前，实现成果转化，迫切需要解决中试经费即产业化前期投资的问题。这个问题不解决，大量成果不能成为现实的生产力，在一定意义上说，是对高科技研究计划投资的浪费。因此，国家应当把建设开发区和发展高新技术产业的工作同上述高科技研究开发计划密切衔接起来，把一批有产业化前景的成果和相应的中试经费安排到具备条件的开发区去，让他们担负起成果的产业化任务。
各地办的开发区要充分发挥高新技术辐射源的作用，为地方产业升级、结构调整服务。要积极参与传统产业的改造，选择那些对地方经济发展推动大、竞争力强、见效快的高新技术项目，加速开发，形成产业，为地方经济发展培育新的支撑点，成为振兴地方经济的“龙头”。
开发区的建设应同进行产业结构调整、发展高新技术产业紧密联系起来。为此，建议国家根据产业政策尽快制定高新技术产业开发区建设的总体规划。这个规划应该包括开发区的布局、数量，各自主要任务，以及建区原则、主要政策和管理办法等，并将其纳入国民经济的总体规划。
——走自主开发与引进吸收并举的发展高新技术产业的道路。
我国发展高科技，实现产业化，必须主要依靠自己的力量，这是毫无疑义的。但是，高新技术的研究开发，只有在国际交流中才能更好地实现；高新技术产业，只有在国际市场竞争中才能发展壮大。许多开发区企业在引进、消化、吸收国外高新技术产品的基础上，进行二次开发，取得了很好的成效。开发区的中外合资、合营高科技企业，也为我们带来了一些先进技术和研究信息。实践证明，开发区只有进一步扩大对外开放，跟踪世界高科技的发展，才能加快我国高新技术产业化的进程。
高新技术企业参与国际竞争，是其生存、发展、壮大的必要条件。北京开发区联想、四通等集团公司积极走向国际市场，在海外建立开发销售中心、培训和维修网点，并着手到美国硅谷等高新技术发展的中心地带设点办厂，有力地推动了自己的产品步入世界高科技领域的先进行列。各地政府应当大力扶持开发区中一些有实力的企业尽快登上国际舞台。
——正确选择我国实现高新技术产业化、国际化的突破口。
我国的智力资源和人力资源相对丰富，适于发展技术密集、智力密集和劳动密集型的高新技术产业。在产品的成本和价格上也有竞争优势。因此，高新技术产业的发展，应扬长避短，选择适于发挥我们优势的若干产业作为实现高新技术商品化、产业化、国际化的突破口。同时，选择一些条件较好的开发区，建立这些产业的发展基地，并采取一些更特殊的优惠政策扶持其发展，进一步打入国际市场。建议国务院责成有关部门组织一定的力量，对这个问题进行周密的调查研究，提出具体可行的方案。
——抓紧管理人才的培养是开发区发展中一项不容忽视的重要任务。
目前许多开发区及其企业存在着管理人员素质不高，科技人员不懂得经营管理的问题，制约着开发区及其企业的发展。有关地方和开发区应尽快建立管理人才培训中心，有计划地开展培训工作。有条件的高等院校也应承担一定的培训任务。只要我们有了一大批懂科技、懂外语、会管理、会经营的科技企业家，高科技事业就大有希望。
——建立健全各项规章制度，依法治区。
为保证开发区的健康发展，应加强开发区的立法工作，尽快制定高新技术产业开发区管理条例，建立评价开发区工作的指标体系，进一步完善开发区企业认定、注册登记办法，健全会计、审计、统计等制度。同时，还要建立企业破产制度，使开发区的企业能进能出，优胜劣汰。
办好高新技术产业开发区，加速高新技术产业化，是落实邓小平同志视察南方谈话和中央政治局全体会议精神的一个重要措施，关系到我国三步走的发展战略目标能否实现，关系着社会主义中国和中华民族在未来世界上的地位。各级政府应当高度重视开发区的工作，加强调查研究，帮助开发区解决实际问题，促进我国高新技术及其产业有一个大的发展。