论有中国特色的农村社会养老保险 [复制链接]

第5版(经济专页)
专栏：

论有中国特色的农村社会养老保险
陈虹
当前，对于农村的养老保险，探索很多，但什么是有中国特色的农村社会养老保险制度？认识还不完全一致。加强这方面的研究，认清这个“特色”，对于做好这项工作，具有十分重要的意义。
一、建立农村社会养老保险制度是农村深化改革的客观要求
以小平同志南巡谈话为标志，中国的改革开放进入了一个崭新的阶段。在农村改革中，养老保险是一个重要配套工程，需要尽快组织实施。原因是：（1）我国农村正面临人口老龄化的挑战。农村60岁以上的老人有7000多万，占农村人口总数的8％以上，即将步入老龄型社会。据预测，下个世纪20—30年代，将出现人口老龄化高峰，达到20％以上。老年人的赡养已成为严重的社会问题，如不未雨绸缪，提前储备养老金，将严重阻碍经济的发展。（2）控制人口的需要。养儿防老，多子多福，是农村人口膨胀的重要原因。不断增加的人口，抵消了相当一部分经济发展的成果，人均收入水平和综合国力的提高也受到很大的限制。建立农村社会养老保险制度将改变养儿防老的观念，从而促进计划生育的落实。（3）农民的消费需要引导。这些年，部分农村中建房攀比，婚丧铺张，迷信盛行。不合理消费削弱了发展生产的后劲。建立农村社会养老保险制度，可以把农民的消费引导到科学、正确的轨道上来，既解决养老问题，又为国家积累大量建设资金。（4）家庭赡养矛盾增多。家庭的小型化和4—2—1或4—2—2代际模式的趋向，使老年人的赡养问题越来越突出，如果人们在劳动年龄自己积累一笔养老金，将大大减轻儿女的负担，缓解家庭矛盾，促进农村稳定。
随着经济的发展和产业结构、劳动力结构、家庭结构的变化，建立农村养老保险制度已是广大农民的迫切要求。同时，一部分地区已具备了开展养老保险的经济条件。据统计，1991年我国人均收入在700元以上的县已达844个，贫困地区也有一批富裕乡镇，农村储蓄存款已达数千亿元，不少农民已具备了开展养老保险的经济承受能力，也有迫切的要求和愿望。我们必须高瞻远瞩，因势利导，顺应改革大潮，适时把农村养老保险制度建立起来。
二、中国农村社会养老保险制度的特色
我国有9亿农民，占全国人口的80％，世界人口的16％。建立一个以农民为对象、包容如此众多人口的农村社会养老保险制度，世界上还没有先例。自18世纪以来，西方工业国家先后建立了社会保险制度，但其保险对象主要是企业职工和国家公务人员。人口较多的发展中国家，还没有考虑农民的社会保障问题。因此，建立农村社会养老保险制度可以说是人类历史上的一个伟大创举。
这个制度应避免三种情况。一是不能走国家包揽的路。我国还处于发展阶段，百业待兴，需要投资建设的领域很多，国家财政也较紧，在这样的情况下，要大量增加农村养老资金投入，由国家包揽农民养老，是不切实际的。过去我国城镇职工社会保险由国家和企业承担，包袱越背越重，正在进行改革。农村人口远比城镇职工多，更不能采取国家包揽的做法。二是不能走集体包揽的路。农村经济的资金主要来源于乡镇集体企业，而乡镇企业只有一部分地区比较发达，就农村面上情况而言，依靠集体经济包揽农民养老是不可能的。即使是乡镇企业发达的地区，由于企业本身也存在着经营风险，而老龄人口又急剧增加，务工农民的流动性又很大，所以
也不能采取集体包办的办法。三是不能走西方高福利的路。现在，西方发达国家的福利包袱十分沉重，但由于福利是刚性指标，政府很难把标准降下来，形成恶性循环。我们要吸取他们的教训，在建立农村养老保险新制度时，不能盲目攀比，交费、给付都应实行低标准，以保障老年人基本生活为宗旨。
这个制度应注意三个结合。一是在资金的筹集上，必须个人、集体、国家三者结合，以个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。农村老龄人口绝对数大，老龄化高峰期人数还要成倍增加，养老开支十分浩大。但随着农村经济的发展，许多农民已具备了开展这项工作的经济承受能力。因此，个人交费为主，不仅是应该的，而且也是可能的。集体应根据经济状况给予一定补助，国家在政策上也应给予积极扶持，这样既体现政府和集体的责任，也可以增强这项制度的吸引力。二是社会保险必须与家庭保障相结合。我国的家庭比较稳定，家庭养老是中华民族的传统美德。我国宪法、婚姻法、继承法都规定子女有赡养老人的义务，所以，我们要继续发挥家庭的养老保障作用，使家庭在体贴、照顾、温暖等方面弥补社会保险之不足。西方福利国家忽视家庭保障作用的教训是深刻的。三是养老保险必须和社会救济、“五保”政策、老人社会化服务相结合。养老保险将覆盖大部分公民，但还会有一些经济困难的老人需要社会救济，有一些孤老需要实行“五保”供养，老人的生活照顾还需要社会服务去解决。所以，在发展养老保险的同时，还应坚持和完善社会救济和“五保”政策，积极发展社会化服务，以使老年人的生活得到切实的保障。
这个制度应实行原则性和灵活性的统一。农村社会养老保险制度的基本原则必须统一，全国只搞一个制度，务工务农等各业人员必须一体化。但由于各地社会经济情况差别很大，一个人在不同时期情况也不相同，所以，这个制度必须承认差别。在交费形式上，根据农民经济来源的不同，可以按年交纳、按季交纳、按月交纳，也可以预交、补交。在交费标准上，在规定的档次系列内，可以自由选择，在经济状况变化时，还可以调高调低，钱多时可以多交，钱少时可以少交，总的趋势是由少到多，由低到高，随经济的发展而逐步提高。在实施进度上，有条件的地区可以先搞，条件较差的地方可以暂缓，保险面由小到大，逐步发展，逐步完善，用若干年的时间在全国形成普遍的制度。在法制建设上，可先地方立法，后国家立法，采取自下而上的方法。总之，应既具有统一性、原则性，又具有灵活性、适应性。
这个制度应扎根农村，充分体现农村特色。基本的管理层次要在县一级。以县为基本单位，统一核算、统一管理资金、统一调剂余缺；保险对象要以户口和商品粮为界，以农民为对象；资金要以农民个人和乡镇集体为主，而不能来源于国家财政；四是养老保险基金的所有权应属于农民，全部记在农民个人名下，使农民放心；五是养老金的发放要与个人交费的多少和交费时间的长短相结合。交得多领得多，交得少领得少，体现权利和义务的对等。当然还要适当互济，对长寿者实行终身保险，保证其安享晚年。
上述建议是根据中国国情，根据中国农村、农民的实际情况提出和形成的。当然，这种制度还需在实践中逐步充实和完善。
三、建立农村养老保险制度是政府的责任
社会养老保险作为社会保险制度的主体和整个社会保障制度中最基本的内容，事关我国改革的大局和国家的稳定，是一项基本的社会政策行为，是政府的职能。
这是由社会保险的性质所决定的。社会保险的特点是：
（1）具有社会福利性质。社会保险和金融保险不同，金融保险是一种经济行为，它遵循商品经济的基本原则，以获取利润为主要目的，对它来说，追求利润，不仅是合法的，而且是必须的。而社会保险是一项非盈利的社会福利事业，其目的是为了保障公民基本权利，维护社会安定，履行政府职能。不仅不能盈利，而且要补贴，要保证养老金的保值。
（2）是国家社会政策行为。国家要对所有社会成员负责，而每一个人都要步入老年，所以社会保险的对象是全体公民。老年时享受权利，青年时要先尽义务，所有的法定对象都必须参加。这样才能实现权利和义务的对等。所以社会保险首先是由政府制定政策，继而通过立法来确保实施。金融保险是金融行为，只能是自愿参加，通过保险契约确立双方的商品交换关系。可以解决一部分人的问题，没有承担解决全体社会成员保障问题的责任。
（3）政府统一管理。举办者一般是国家各级政府设立的专门机构。凡建立了社会保险制度的国家，无一例外地均由中央政府的某一职能机构负责全国的社会保险事业管理、监督和实施。如美国的社会保障署、日本的厚生省、瑞典的社会部和挪威的社会卫生部等，均是本国专事社会保险管理的中央权威机构。社会保险财务的最后责任由政府承担。金融保险是由具有法人地位的保险企业来经营，除了向国家依法纳税，上交利润外，还要对自己的经营成果承担盈亏责任。
（4）社会保险的给付随收入和物价上涨相应调整，带有收入再分配的性质。金融保险按契约给付，在规定的投保期中保险费与投保金的比率是相对稳定的，没有随物价的上涨而提高给付的责任。
（5）社会保险涉及国家各种社会政策、经济政策、文化教育政策和劳动工资政策，反映国家、企事业单位和劳动者个人三者之间的物质利益关系，体现社会成员在政府的保障下拥有的劳动、生存、享受和发展的权利。社会保险是一种采取保险形式的社会保障。因此，社会保险要受国家根本大法——宪法的制约和调整。我国《宪法》第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这些说明，社会保险是政府的责任。
随着经济的发展，农村社会养老保险已摆上各级政府日程。一部分富裕乡镇，仿照城市的做法，实行了农民退休办法，养老金全部由企业和集体负担，虽然眼前对农民有好处，但实际上是一种高福利的做法，日久生弊，在一部分地方已难以为继。更为迫切的是，当前一部分地区动用大量集体积累为少数人投保，造成干部和群众、主要干部和一般干部、在职干部和离职干部的矛盾，严重影响党群、干群关系。现实呼唤着政府出面，尽快建立社会养老保险制度，协调好各方面的关系，避免产生新的矛盾，以便为四化建设创造良好的社会环境。
对于社会保险改革，党中央、国务院十分重视。按照国务院的决定和要求，民政部制定了县级农村社会养老保险方案，在部分地区组织实施。由于这项工作合民心，顺民意，得到了各级政府的大力支持和广大农民群众的拥护欢迎。目前，全国已有800多个县（市、区）开展农村社会养老保险试点，700多万农民投保。农民群众高兴地说：“这是没有围墙的敬老院”，“党和政府给我们生了一个孝子”。在农村养老保险搞得好的地方，党群、干群关系进一步密切，社会风气得到改善，计划生育政策得到落实。仅山东的牟平县和武汉的武昌县就有近千对农民退掉二胎指标。
（作者为民政部副部长）