湄潭：土地制度建设探索 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：来自农村改革试验区的报告

湄潭：土地制度建设探索
李菁　王泽芳　应知青
农村家庭联产承包责任制解放了生产力。但随着改革的深入，土地制度也暴露出种种矛盾和问题，如地权界定不清楚，权属关系模糊，人地矛盾加剧，收益分配关系混乱等。
为了解决这些问题，贵州省湄潭县从1987年开始，对土地制度建设进行了大胆的探索。其基本出发点是，在坚持土地集体所有的基础上，明确所有权的实现形式；在稳定家庭承包制的基础上，探索搞活使用权的实现形式；对土地承担的保障功能和发展功能作出科学安排。
明确两权分离的实现形式
1987年试验区开办之初，湄潭县委便以正式文件明确规定土地属村民集体所有，其所有权人的代表是村民委员会或村合作经济组织。土地所有权人有权对土地行使占有权、使用权和处分权。很快，土地的微观失控现象得到抑制。土地所有权的主要实现形式之一，是集体将土地发包给农户长期使用后及时查处土地产权纠纷（主要是非法占地纠纷）。1987年，该县进行首次查处，涉及农户994户，经查处重新核发了具有法律效力的《土地承包使用合同书》。
土地所有权的实现形式之二，是土地所有权人有权收回农转非人（户）、孤寡去世人（户）、抗交农业税户、弃耕撂荒户的承包地，并对收回的土地进行招标承包。截至1990年底，湄潭县已收回此类土地5600亩，全部实行了招标发包。
土地所有权的实现形式之三，是普遍实行土地有偿承包使用，并对收取的承包费“取之于地，用之于地”，用于中低产田的整治和非耕地资源的开发。
同时，在稳定家庭承包格局的基础上，湄潭县对搞好土地使用权进行了大胆探索，如允许农户在承包期内继承土地使用权；倡导有偿转让；允许在互惠互利的条件下互换承包地；可以用承包地的使用权及地面附着物作抵押，获得农业中长期贷款等等。
为配合土地制度建设，经批准，1988年9月，湄潭县在国内首创了县级土地金融公司（现改为土地开发投资公司）。该公司承接部分国家农业投资、转贷世界银行贷款、组织包括土地使用费在内的资金，直接参与和支持土地的合理流转、适度集中、规划整治、计划开发。
抑制农村人口过速增长
为了既能稳定土地的基本经营格局，又能培植抑制人口过速增长的内在动力，湄潭县推出了“在承包期内，增加人口，不再分地”的改革措施，切断了新增人口对集体土地再分配的联系。这一制度抑制了农民“添人进地”的欲望，1990年计划生育率由上年的52．22％上升到70．08％，自然增长率由8．8％下降到7．3％。
推动非耕地资源的开发
在切断了新增人口对耕地的再分配的联系后，针对现有耕地十分缺乏（人均1．34亩）和非耕地资源比较丰富的情况，湄潭县提出了有计划地开发非耕地资源的设想。开发非耕地资源是指建设“四园两场”，即茶园、桑园、果园、药园、林场、草场。对非耕地资源也不搞平均分配，而是招标开发，力求开发一片、成功一片、受益一片。4年来，湄潭县共投入开发性生产资金近500万元，投入工日300余万个，已开发8．56万亩。
切实保护耕地，促进地力提高
湄潭县明确规定，不得以任何理由弃耕抛荒，已弃耕的，集体经济组织必须采取措施，促其复耕，并收取一定的赔偿费，对不服从者，收回其承包地；严禁占用耕地建房、烧砖等；严格控制非农占地；建立劳动积累工制度，整治改造中低产田，兴修农田水利基本设施，等等。1991年又推出“以地定养、种养结合”的试验项目，即以承包地所需的适量有机肥为参数，确定承包户必须饲养的禽畜指标，促进养殖业的发展。