实行复式预算——深化经济体制改革的重要一步 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

实行复式预算——深化经济体制改革的重要一步
王工
国务院决定自1992年起我国财政实行复式预算，这是财政预算制度的一项重大改革。其主要内容是把经常性预算和建设性预算分开，防止相互挤占，在财政管理体制上体现“一要吃饭，二要建设”的原则。
为什么说实行复式预算势在必行？我们认为，发展社会主义有计划的商品经济及建立与之相应的运行机制，就是复式预算势在必行最根本的原因。发展社会主义商品经济，最关键的是，一要转变国有企业的运行机制和行为规则，使企业成为自主经营、自负盈亏、面向市场的社会主义商品生产者和经营者；二要按照政企职责分开、政府双重职能分离和简政放权的原则，对宏观经济管理体制进行改革，正确发挥政府机构管理经济的职能。因此，财政体制作为宏观经济体制的重要组成部分也必须相应进行改革，以适应和促进社会主义商品经济的发展。实行复式预算就是财政体制改革的一个重要步骤，也是深化经济体制改革的重要一步。
复式预算是将种种不同性质的财政收支项目分为两大类：政府经常性收支和经济建设性收支；并将前者列入经常性预算，后者列入建设性预算。这有利于分析财政赤字产生的原因，消除收支的随意性，从而有针对性地采取措施削减赤字，也便利于政府部门分析国民经济总体状况，实施分类调控。
经常性预算坚持平衡原则，实行硬约束。其收入主要来自全社会各种经济成分缴纳的税收，其支出则用于全社会，如国防、教育、社会救济、宏观调控所用资金等，以保证国家行政机构的运转和宏观职能的实现。税收具有强制、无偿、稳定等特征，使经常性支出有稳定的保证。同时也就硬化了经常性支出，不能随意突破预算，有了赤字必须予以削减，或通过增税来弥补。税收收入保证经常性预算支出后，其结余必须转入建设性预算。
建设性预算要坚持“量入为出”、“量力而行”的原则，有多少钱，办多少事。建设性预算收入的来源，除了国家从经常预算中得到的结余之外（即扣除“吃饭”后的余额），最主要的一部分是国有资本金收益；因此，国有资产的效益如何，直接制约着建设性预算规模的大小。随着复式预算的实行，国有资本金收益的重要性愈将突出；我国的建设规模要不断扩大，资本金也要不断积累才能与之相适应。此外，国内外债务原则上都要用于建设，也要用产生的收益偿还。“量入为出、量力而行”是运用经济规律的具体表现，是实现经济建设稳定发展的基本保证。因此，实行复式预算有助于克服当前的财政困难，有助于稳定经济。
复式预算也有利于促进企业转换经营机制。财政体制不改革，企业体制改革就将受阻，国营企业难于做到自负盈亏。在单一预算制度下，国营企业是财政的一个预算单位（称为预算内企业），企业财政与政府经常性收支连通，财政支出扩大，出现赤字，就不惜抽取国有资产的资本金（如征收“两金”），以解决预算平衡问题。国有企业成了国家财政收支的橡皮钱袋，可挤可压。复式预算还有利于政府双重职能分离。在公有制为主体的条件下，政府承担着行政管理与行使国有资产所有权的双重职能。但这两种职能具有不同的性质，前者通过行政的、法律的和一般性的经济调节杠杆来实现政治经济的稳定、社会公平和充分就业目标，而后者则是通过财产权的运营实现资产的保值和增殖，它直接受商品经济规律的制约。复式预算的实行，由于划清了政府两类不同经济活动及其相对应的收支的性质，政府只能靠增税或削减行政开支实现经常性预算的平衡。而征税或削减开支具有普遍性，不会专门侵蚀国有企业的利润，不会形成抽肥补瘦、鞭打快牛的机制。这正是商品经济中企业展开公平竞争所必须的。同时，划清政府两重职能以及与之相应的两种收支性质的界线，就可以切断国家经常性预算同国有企业的财务通道，企业就不能再躺在国家钱袋里吃“大锅饭”，统收统支的问题就可以彻底解决了。这样，建设预算和国有企业财务就可以相对独立于政府行政活动范围，保障国家财产所有权的管理运营符合商品经济的要求。
复式预算与其它财政体制的重大改革相配合，将对转变财政职能和运作方式产生重大影响。复式预算的基础是利税分流。从根本上看，复式预算不只是个简单的预算科目的列收列支的帐户处理问题、预算编制方法问题，而应当成为从宏观财力上划分政府两种职能、划清两种收支渠道、界定行政管理者和国有资产所有权管理者各自活动范围的制度化保证。而利税分流则是在微观层次（即企业层次）将税、利两种性质的资金分清楚的基础上，国家凭借行政权力强制征税，各种所有制企业税负平等，国家作为所有者凭借所有权职能确定国有企业税后利润分配，并构成建设性预算，这才能确保下分上也分，税收和利润分收、分管、分用。复式预算在国家的统一平衡、协调下，应使国有资产所有权代表部门成为建设预算的执行主体，制定税后利润分配规则，发行股票和债券，将收入用于再投资，建立从投入到产出一体化的专职管理体系。只有这样，才能约束投资者的行为，分清责任和义务，提高投资效益。
我国复式预算与西方国家复式预算具有本质区别。西方国家复式预算中的资本预算，主要是对公共工程、公用事业的投资，盈利较少，这种投资支出尽管与政府的一般日常行政性收支有区别，但本质上仍然直接服从于宏观调控，具有“公益”性质。而我国的建设性预算是发展壮大社会主义公有制经济的资本金积累的基础。对全民所有制企业，政府承担着大量的盈利性投资任务，对此不仅要求有收益，而且要求有效益。实行复式预算就为提高投资效益提供了可能。