抓住政府职能转换这一环——机构改革思路粗探 [复制链接]

第5版(经济专页)
专栏：

抓住政府职能转换这一环
——机构改革思路粗探
陈邦柱
李鹏同志在七届全国人大五次会议的政府工作报告中，把推进政府机构改革提到了重要议事日程，这是符合改革发展的客观规律的。
经济体制改革正在各个领域全面展开，并不断向纵深推进。在实践中，我们已清楚地看到，经济体制改革要在更深层次上取得实质性进展，必须同时推进政府机构改革。目前正在着力进行的转换企业经营机制和完善市场机制，就离不开转变政府职能。如果政府职能不转变，仍然把企业的手脚捆得很死，把人、财、物等生产要素统得很死，就不可能把企业真正推向市场，企业就不可能从根本上焕发出改革和发展的内在动力和活力，转换经营机制就只能是一句空话，市场体系的形成也只能是一句空话。
从政府机构现状看，也到了非改革不可的时候了。我国现行政府机构是在过去高度集中统一的计划经济体制下建立起来的，在一定历史时期对生产力的发展起过积极的作用，但现在体制上的弊端也越来越突出了：
——机构臃肿庞大，工作效率低下。据有关方面提供的资料，现在各省的政府机构平均达到70来个，地区达到50来个，县级达到40多个。湖南目前省政府工作机构多达78个，还有大量的非常设机构，省、地、县政府机关工作人员超编近4万人。机构臃肿，部门林立，必然导致政出多门，条块分割，功能交叉紊乱，办事程序和层次增加，最终降低行政效率，产生官僚主义。
——财政负担沉重，阻碍经济发展。湖南去年财政收入80．5亿元，而行政事业经费支出高达53亿多元。财政实际上成了“吃饭财政”，部分地方甚至连“吃饭”都难保。
——政企职责不分，压抑企业的生机和活力。一方面，政府对企业统得过死，使企业变成各级政府的附属物，另一方面，政府部门把主要精力放在直接管理企业和分钱分物上，又削弱了对整个经济的宏观调控，使许多该管的事没有管好。
——容易孳生腐败现象，影响与人民群众的关系。因此，政府机构改革已是势在必行，刻不容缓了。
政府机构改革建国以来已进行过多次，取得了一定成效，但总的讲，没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。究其原因，从客观上讲，机构改革不能脱离、超越当时的经济社会条件；从主观上讲，没有从体制上进行深入研究和系统分析，理清思路，从治本上进行改革。经过近些年改革开放实践的探索，我们对社会主义经济规律在认识上有了新的飞跃，确立了发展社会主义有计划商品经济的方向和目标。这次政府机构改革就要按照这个总的要求来研究新的思路，把指导思想搞对头，把路子理清楚。我觉得，政府机构改革的思路最重要的有以下几条。
第一，把解放和发展生产力作为政府机构改革的根本着眼点和立足点。政府机构作为上层建筑的重要组成部分，是建立在经济基础之上并为经济基础服务的，而且它对经济基础的反作用比上层建筑的其他部分更直接、更大。因此，如何使政府机构适应和服务于经济基础，有效地解放和发展生产力，这应该是政府机构改革的根本着眼点和立足点、第一位的目标和任务，并作为衡量其成功与否的根本标志。如果忽视了这个问题，总是在上层建筑领域内打圈圈，不把机构改革与解放和发展生产力紧密联系起来，并围绕这一根本目的来确定具体办法和措施，就偏离了改革的根本目标，失去了改革的本来意义。
从这一基本立足点出发来进行政府机构改革，首先就要研究政府机构如何适应变化了的经济基础，如何适应经济发展的客观要求。比如，如何适应社会化大生产的要求，变庞大臃肿的政府机构为“小政府、大服务”；如何适应有计划商品经济体制和计划经济与市场调节相结合运行机制的要求，变政府直接管理企业为政府调控市场、市场引导企业；如何适应市场竞争日趋激烈和企业行为日益多样化、复杂化的情况，改变政府现行的经济管理体制，减少中间层次和运转环节，提高办事效率；如何减少财政供养人员，并使精简下来的干部变为发展生产力的动力，等等。我省华容县1985年开始进行机构改革，他们把这项改革与经济建设紧密结合起来，坚持按照发展有计划商品经济的要求来对县级机构进行整体设计，引导农业技术部门向服务实体化发展，工业部门向管理行业化发展，流通部门向“经营一体化”发展，后勤服务向社会化发展，走出了一条“从精简上突破，在转体上深化”的县级机构改革新路子，县级行政机构减少了19个，行政编制由810人减少到659人。机构改革有效地促进了经济发展。1991年与改革前的1984年比较，全县工业产值增长3倍，农业产值增长52．3％，财政收入增长1倍多，农民人均纯收入增长1．33倍。他们的经验说明，机构改革和其他任何工作一样，必须坚持生产力标准，并把这一标准贯彻始终，贯穿到每一个环节，只有这样，才能收到预期的效果。
第二，政府机构改革要以转变职能为中心。机构是职能的载体。没有合理的职能，机构就失去了意义，只有以职能为中心，机构才能恰当地确定它的工作任务、制度、结构和人员。因此，要搞好政府机构改革，必须抓住转变职能这个关键和核心。
转变政府职能，重点是转变其管理经济的职能。政府不再作为企业的直接经营者，就会从日常事务中摆脱出来，集中精力抓大事，抓宏观经济调控，促进经济发展。我省冶金公司的成功经验就充分证明了这一点。1988年，省政府撤销省冶金工业厅，成立省冶金工业总公司，使其由省政府的组成部门转变为一个拥有27家企事业单位9万多职工的自主经营、自负盈亏的经济实体。省政府对其实行投入产出总承包，不直接干预公司的生产经营，总公司的职能也实行了相应的转变，用企业行为管理企业代替了政府行为管理企业。这一改革措施使企业勃发生机。“七五”与“六五”比较，全省冶金系统技改投入增加9亿元，新增固定资产10亿元，新增产值27亿元，新增利税14．3亿元，提前两年形成了140万吨钢的综合生产能力。这是政府转变职能，特别是那些直接管理经济的业务部门转变职能的一个有益尝试。从总体上讲，政府对经济的直接管理和微观管理职能要弱化，宏观调控和宏观管理的职能要强化，对企业要由直接管理为主转变为以间接管理为主，由部门管理为主转变为以行业管理为主，由行政手段管理为主转变为以经济手段、法律手段管理为主，辅之必要的行政手段。
第三，政府机构改革必须与干部人事制度等方面的改革紧密结合，配套进行。实践表明，政府机构改革是一项复杂的系统工程，单纯在机构编制上动手术是远远不够的，必须同时推进与之相关的配套改革，其中最重要的就是干部人事制度改革。
干部人事制度改革的一个重要方面是要建立干部能上能下的机制。长期以来，我们的干部坐的是“铁交椅”，只能上不能下，导致官职激剧增加，官兵比例严重失调。现在，“七个编制六个官”、“一个正职八个副”，“十羊九牧”的现象不少。我们应当下很大的决心，用很大的魄力来攻克这个难关。要结合建立健全机关岗位责任制和推进公务员制度，逐步建立优胜劣汰的动态干部管理体制。还要适应有计划商品经济体制的需要和发展多种经济成分的需求，通过计划调配、政策引导和人才交流等形式，使新增干部包括大中专毕业生和军转干部等多渠道分流，特别是引导他们更多地流向基层，流向国营企业、集体企业、乡镇企业、“三资”企业和其它事业单位。为了使干部人事制度改革得以顺利推进，为整个机构改革铺平道路，还必须逐步打破“官本位制”，消除由此形成的“官本位”思想。
第四，在人员的转移和分流上找出新的出路。解决这个难题的关键在于解放思想，打开思路。我省的华容县、山西隰县、山东昌邑县、内蒙古卓资县等一批地方已经摸索出了“实业消肿”的干部转移新经验。他们的可贵之处，就在于大胆突破过去的老框框，把机构改革同经济发展结合一起考虑，在解放和发展生产力的过程中用分流的办法来解决干部的出路问题。他们将干部分流的重心由上层建筑移向经济基础，把一部分机关工作人员分出去创办服务性的经济实体，以此打通干部到经济建设第一线去施展才干的通道，达到优化结构，精简机关，充实基层，增强活力，提高效率，促进社会经济发展的目的。他们这样做，就不是把干部当作包袱简单地精简掉，而是把干部当作财富，使他们和科技、土地、工具、物资等其他生产力要素紧密结合，变成现实的生产力；不是简单地在机构撤、减、并上兜圈子，而是把干部分流和开发性生产挂起钩来，“先走和尚再拆庙”，既不引起人们的恐慌，又能解决实质性问题，这是以往历次机构改革所没有的特色，是一个具有重大意义的突破。我们还应当从多方面进行探索，努力找出更多的新的出路来。
政府机构改革涉及到人的问题，涉及到各方面经济利益和权力义务的调整，不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就。这就要求我们既要坚定积极，又要慎重从事。在实施过程中，要采取渐进的办法，而不可采取突击的办法。要全面规划，周密部署，坚持先试点，后推广。同时要做到条块一起动，上下一起动，各方面配套进行，以保证改革的顺利进行，促进社会生产力的发展。
　（作者为湖南省省长）