社会主义市场经济与税制改革 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

内容提要：在市场经济条件下，税收既是财政收入的基本来源，又是国家调节经济的重要杠杆；税收制度也是保障市场秩序不可缺少的法律规范。加快税制改革步伐，进一步深化税制改革对于加强和改善宏观调控，促进搞活企业，对于市场体系的建立，理顺各方面的分配关系都具有相当重要的意义。本文在分析了现行税制不适应市场经济发展要求的种种表现之后，明确提出了税制改革的原则和基本设想：一是改革企业所得税制，规范国家、企业分配关系，促进企业平等竞争；二是改革流转税制，以利于资源优化配置；三是改革个人所得税制，建立新型的社会分配调节机制；四是建立地方税体系，为处理好中央与地方的分配关系创造条件。
　　社会主义市场经济与税制改革
金鑫
税制改革是建立新型宏观间接调控体系的一项重要内容。随着社会主义市场经济的发展，深化税制改革的必要性和紧迫性日益为人们所认识。去年以来，我们将税制改革问题置于加快改革开放的大背景下，重新作了认真研究，总结了已往的实践，并听取了多方面意见，逐步形成了进一步深化税制改革的基本思路。
一、市场经济的发展对税制改革提出了新的要求
建国以来，我国税收制度经历了一条曲折的发展道路。初期的近十年，建立统一的税制，发挥税收的财政和经济调节作用，促进了国民经济的恢复和发展，促进了社会主义经济制度的建立。后来，在大跃进和“文革”的非正常时期，税收的作用两次受到重大削弱。党的十一届三中全会以后，我国开始进行经济体制改革，税收在国民经济中的地位和作用重新得到确认。为适应多种经济成分的出现，适应对外开放的要求，伴随着企业制度的改革和市场机制作用的增强，税收制度进行了一系列改革。税收已经成为国家财政最基本的收入来源，成为国家宏观调控的重要手段。
过去十多年的改革中，税制改革与经济体制改革进程基本保持了协调，一是建立了涉外税制，促进了对外开放；二是实行利改税，突破了对国有企业不征所得税的框框，使企业向独立的商品生产者和经营者的方向迈出了实质性的一步；三是全面改革了工商税制；四是新设立了一些特定项目的税种，初步形成了一套以流转税和所得税为主体，其它一些税种相配合的复合税制体系。税收已渗透到社会再生产的各个环节，其经济调节作用得到了较好的发挥；税制改革为企业改革、价格改革等提供了一定的支持，并保证了财政收入的稳定增长，促进了国民经济的持续发展。这都是应当得到充分肯定的。
党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在国家的宏观调控下对资源配置起基础性作用。在市场经济条件下，政府收入将更多地依靠税收筹集，税收调节经济的范围也将扩大到全部生产要素，税收制度也将成为保证市场秩序不可缺少的法律规范。
我国现行税制的基本框架是１９８４年通过利改税和工商税制改革建立起来的，换句话说，是按照“计划经济与市场调节相结合”的经济体制要求设计的，明显保留着计划经济模式中国家用行政手段管理经济的痕迹。特别是在当前加快改革开放的新形势下，宏观分配体制改革滞后的矛盾日益突出，税收工作面临着许多新情况、新问题，各方面对税制改革给予了相当大的关注。要适应市场经济的要求，必须进一步深化税制改革，加快税制改革进程。
首要的问题是摆正税收在市场经济中的位置，弄清税收在市场经济中应当担负什么样的任务，发挥什么样的作用，明确什么样的指导思想。我认为税收在社会主义市场经济中，所具有的保证市场经济健康运行，促进市场机制的形成和完善，调节社会分配以达到共同富裕以及限制市场经济所带来的某些消极因素等方面的作用必须强化。市场运行要求有一个健全的法制基础，坚持依法治税的原则任何时候都不能动摇；市场是统一的，因而税法必须是统一的；市场是开放的，税制结构、税收征管必须适应开放的要求，并逐步与国际税收惯例对接；市场是竞争的，税收要体现公平税负的原则；市场是按照客观经济规律运行的，税收应当在加强宏观调控和促进微观搞活上发挥更大的作用。
二、税制改革的紧迫性和必要性
税制改革要服从于、服务于经济体制改革的大局，一是要克服现行税制难以适应深化经济体制改革的矛盾，理顺分配关系；二是要促进解决目前存在着的一些不利于统一市场形成和不利于企业平等竞争的问题，达到为发挥市场机制作用创造条件、改善宏观调控的目的。
从上述要求来看，现行税制的问题主要是：
１．企业所得税按不同所有制分别设置税种，税率不一，优惠各异，地区之间政策也有差别，造成税负不平，不利于企业公平竞争。不同所有制企业之间互相参股，使这个问题更加尖锐。
２．名义税率高，实际税负低。例如国有企业所得税名义税率５５％，但由于实行税前还贷和承包制，企业实际税负与名义税率有较大差距。流转税和其它各税也程度不同地存在着实际税负明显低于名义税率的问题。
３．国有大中型企业的所得税、调节税加上税后上缴，总体负担偏重。企业缺乏自我改造、自我发展的能力。
４．国家与企业的分配关系犬牙交错，很不规范。过高的税率使企业难以承受，于是制定了名目繁多的优惠政策，结果财政又难以承受，再通过开征“两金”等形式从企业拿回一块。地方政府也用多种名义从企业征收数量可观的各种基金、费和提留等等。
５．现行流转税税率是在计划价格为主的条件下为缓解价格不合理的矛盾而设计的，税率档次过多，高低差距很大，目前价格已大部分放开，根据公平竞争的需要，简并税率势在必行。
６．地方税收入规模过小，不利于中央与地方彻底实行分税制。
７．内外资企业分别实行两套税制，引起企业相互攀比，竞相争取税收优惠，矛盾日益突出。
８．个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税的法律法规不规范，对缓解社会收入分配不公调节不力。
９．税收调控的范围和程度不能适应生产要素全面进入市场的要求。税收对土地增值、资金市场等领域的调节远没有到位。房地产业、证券业等新兴产业的发展，也需要有相应的税收对策。
以上问题的存在是新旧体制交替时期政府职能转变和宏观调控体系改革严重滞后的重要表现。目前，我国经济正处于新的一轮高速增长时期，但由于国家与企业、中央与地方的分配关系没有理顺，各类利益主体的动力机制很强而约束机制却相当软弱，结果使得一方面原有的结构性和机制性矛盾表现得更为明显；另一方面财政困难的状况并没有随经济增长加快而有所缓解，国家宏观调控能力仍在减弱。为避免社会总供求关系出现大的失衡，为保持经济较高发展速度的持续性，保证经济体制改革的协调性，必须把分配体制改革——中心环节是税制改革，毫不迟疑地提上议事日程。
三、税制改革的指导思想
税制改革必须有明确的指导思想。税收既是国家参与社会产品分配、组织财政收入的手段，又是国家直接掌握的调节社会再生产各个环节的经济杠杆。在发展市场经济的条件下，其地位和作用是其他任何行政手段和经济杠杆所无法取代的。随着计划经济向市场经济转轨，一些原来在计划经济中起主导作用的国家调控手段和行政命令、指令性计划等，都将大为减少，改为主要地通过市场机制去进行。价格杠杆的调节职能，也由国家直接管理价格变为主要通过市场机制，按照价值规律的客观要求去发挥作用。但是，国家经济运行中一些带有根本性的重大问题，例如经济总量的平衡、产业结构的调整、保证竞争的公平性、解决社会分配不公等等，都不能完全靠市场机制的作用去完成，而必须依赖于国家有效地实施宏观调控。在这种情况下，税收因其同时具备法律地位和经济调节的功能，必然要成为在社会主义市场经济中国家所掌握的最重要的宏观调控手段之一，担负更重要的使命。因而深化税制改革应注意把握这样几个原则。
第一，统一税法、依法治税的原则。税法不统一、不坚持依法治税就无法体现税收的权威性，统一税法不仅有利于打破地区间人为分割的界限，有利于不同地区的企业间形成平等的商品交换关系，促进统一市场形成，而且有利于实施国家对市场经济发展的引导、调节，体现发挥市场机制作用与加强宏观调控的一致性。
第二，公平税负、促进竞争的原则。企业作为独立的商品生产者和经营者，其生存和发展在于竞争，市场经济的效率就在于竞争。竞争必须是公平的。能否做到公平税负，对于保证公平竞争具有决定性意义。因此，对各种所有制性质的企业，都应当贯彻公平税负的原则，促进竞争公平地进行。
第三，简化税制的原则。税制简化与否不单纯是税种多寡的问题，而实质是税制的优化问题。现行税制中过渡性税种较多，还有少数应设的税种未设，税制结构松散，税种之间、各类税之间配置不够合理，影响到税制整体效率的发挥。简化税制的目的就是要使税制结构进一步合理，更富有效能。
第四，合理分权、理顺中央与地方分配关系的原则。我国地域辽阔，而地区间经济发展相当不平衡，因此有必要适当改变过去过分强调集中税权，实际上却又“管不了、管不好”的局面。根据有利于调动两个积极性的原则，在统一税法的前提下，应将涉及贯彻国家宏观政策的税种划归中央掌握，凡属有关调节产业结构、产品结构等方面的税权集中在中央；对有利于地方政府调节本地区经济并因地制宜组织地方收入的税种，制定征收办法和管理征收的权限，乃至少数地方税的立法权都应交给地方。
统一税法、公平税负、简化税制、合理分权具有内在的统一性，其核心内容是适应国民收入分配格局的变化，规范分配方式，理顺分配关系，形成合理的分配机制，促进社会主义市场经济健康发展。
四、税制改革的基本设想
发挥税收促进社会主义市场经济健康发展的经济杠杆作用，概括而言，就是要搞好税种的选择、结构的配置和税率的适度以及税权的划分，所以不同税种经济作用应有不同的侧重。
１．企业所得税制改革。目标是调整、规范国家与企业的分配关系，促进企业经营机制的转换，实现公平竞争。
企业所得税制改革，第一步是统一内资企业所得税，第二步统一内外资企业所得税。第一步是重点，主要设想是：合并现行的国有企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税，取消国有企业调节税；降低企业所得税税率，各类企业统一实行３３％的比例税率，对利润少的企业适当照顾税率；统一、规范企业所得税税前扣除项目和列支标准，税前扣除以税法规定为准，以保护税基不被侵蚀。作为统一和规范内资企业所得税的配套措施，要改税前还贷为税后还贷，相应取消对企业征集的能交基金和预算调节基金。
统一企业所得税制意义在于改变国企分配关系犬牙交错的状况，为企业体制的改革创造良好的条件。实行利改税时，由于认识和客观条件的局限，公平税负问题并没有解决。后来政策上又开了许多口子，为企业解决了一些实际问题。但口子开得多了，宏观上机制理不顺的问题反而更加突出。国有企业实行税前还贷的优惠政策就是其中一个典型的例证。目前，税前还贷的余额已达数千亿元之多，改为税后还贷有一定难度，但我们更应当看到税前还贷的办法性质上是统收统支。一是企业投资贷款主要由国家税款做担保，企业和银行较少承担风险，不利于转换经营机制。二是导致投资结构不合理，投资效益差，投资规模膨胀，不利于国家的宏观调控。三是侵犯所得税税基，限制了财政收入正常增长。实行税后还贷就是要从机制上解决上述问题，因此，晚改不如早改，拖下去势必积重难返。
２．流转税制的改革。目标是按照公平、中性、透明、普遍的原则，形成在生产和流通领域内无所不在的税收分配机制，以利资源的优化配置。
流转税的改革模式是建立增值税、产品税、营业税三税并立，双层次调节的税制格局，即用增值税在商品生产和流通领域进行普遍调节，用产品税对某些消费品（如卷烟、酒、汽油、小轿车等）进行特殊调节，在非商品经营领域实行营业税。同时统一内外资企业两套流转税制。
增值税具有明显的促进优化产业组织结构的功能，因而在国际上受到广泛推崇。我国引进增值税十余年一直局限于对部分工业产品征收，并且税率设置沿用了产品税的观念，档次分得太多。实践证明，我们只是引进了增值税的计税办法，而对其全面征税、税率简化的内在要求没有给予足够重视，加之价格体系不合理等障碍，使得增值税在执行中出现了计税复杂、扣税失真等问题。有鉴于此，我们认为，必须按国际通行的做法确立增值税的规范化原则。一是使增值税覆盖商品生产和流通的全过程，二是彻底简化税率。
流转税的改革对于调整税制结构具有关键性意义，但流转税的结构变动涉及地区间、部门间、企业间经济利益的再分配，因此，一方面要强调树立全局观念，另一方面方案的设计也要统筹考虑，避免产生过大的震动。
３．个人所得税制的改革。建立社会主义市场经济体制，除了形成市场对资源配置起基础性作用的机制外，还应看到市场有其自身的弱点和消极方面，只有独立的企业和竞争性市场仍然是不够的，需要通过实施适当的收入政策和税收政策来维护分配的公正，促进共同富裕目标的实现。个人所得税制就是调节个人收入分配不可替代的一种手段。尽管目前这个税种收入规模不是很大，但其潜力和社会意义不可忽视。贫穷不是社会主义，两极分化也不是社会主义，我们既要打破平均主义的“大锅饭”，鼓励多劳多得，勤劳致富，合理拉开收入差距，又要采取措施，用国际通行的办法通过征税调节过高收入，缓解社会分配不公的矛盾。目前我国居民个人所得占国民生产总值的份额已经很高，并且随着个人收入水平的提高，收入差距仍在进一步扩大。个人所得税制的改革必须及早进行。立足点是保护诚实劳动合法经营，调节社会成员收入水平悬殊，还要有利于打击制裁用非法手段牟取个人利益的各种行为。改革的具体设想是，将现行的个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税加以合并，制定统一的个人所得税法，税率采用超额累进制，税收负担水平结合我国实际，参照发展中国家及周边国家的情况确定。对个人经营所得过高的，采取适当加成征税的办法。此外，在生活费用扣除上还要照顾到中外籍人员的不同情况。
４．调整税制结构，建立地方税体系，加强中央的宏观调控能力。地方税的改革要为处理好中央与地方的分配关系创造条件。中央与地方实行彻底的分税制必须对税制结构进行重大调整，主要办法是除现有的地方性税种调整、充实之外，一是将营业税或营业税的一部分划为地方税，二是扩大资源税征收范围和收入规模，并将资源税划为地方税，三是把对土地、财产征收的税划为地方税。税制结构这样调整将会有数以百亿元计的税收收入从沿海向内地转移，从东部向东西部地区转移，从加工工业向基础产业转移。从价格改革趋势看，税源转移具有一定的必然性。从国民经济发展的全局看，国家在一定程度上控制税源转移是非常必要的。税源转移对全局来讲，有利于产业结构和区域间经济联系的进一步合理化；对中西部地区来说也体现了国家政策的扶持，但这不是扶贫的办法，目的是使那里的资源优势转化为经济优势和财力优势，沿海和内地携手共进，逐步缩小相互差距。这样将有利于我们以整体经济实力的提高去实现下个世纪中叶达到中等发达国家的战略目标。
５．税制改革的步骤。由于税制改革涉及到宏观分配体制和分配格局的重大调整，难度很大，因此一方面要加强领导并取得各级党政机关的支持，搞好协调配套改革，做到统筹考虑，另一方面在税制改革方案设计上要有进有退。改革步骤上要有先有后，利益调整上要有得有失，不能搞“一刀切”。具体步骤可考虑按以下顺序安排，一是个人所得税改革，二是企业所得税改革，三是流转税的改革，四是地方税体系的改革。上述改革设想视条件具备程度，成熟一项，出台一项，争取用３年时间全部到位。可以预期，税制改革目标实现之后，初步规范化的分配格局将会对经济体制改革和经济发展产生巨大的推动作用。