创造国有企业所有权新的实现形式——关于转变国有制企业经营机制的深层次思考 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　创造国有企业所有权新的实现形式
——关于转变国有制企业经营机制的深层次思考
佐牧
我国国有企业的经营机制，是同传统的所有制关系联结在一起的。例如，统收统支、统负盈亏的利益机制就是国家对企业资产的所有权在经济上的一种实现形式。所以，在转变国有企业的经营机制时，一般虽不要求改变所有制的性质，却必须改变所有权的实现形式，做到定位恰当，权益清楚。
一、政府对国有企业存在资产归属关系，为了使政企分开，需要抓好与所有权有关的几个中间环节
从表象看，政企不分，企业成为政府的附属物，是由于政府管得过多过细，只要政府放权于企业，问题也就基本解决。其实，政府对国有企业的种种权力，基本上来源于国家对企业资产的所有权。对社会经济进行宏观调控、实行监督、提供咨询服务和计划指导，这是政府机构的一般的经济职能，它并没有把政府对国有企业的所有者职能包括在内。作为所有者，政府握有国有企业资产的最终处分权，同时也对企业命运承担着最大的责任。所以，若在不变更所有制的条件下实现政企分开，应当特别注意解决所有权的实现形式问题，必须经过若干中间环节，采取一些过渡的措施。
首先，实行政企分开，政府并不是只要行政权不要所有权，而是要在政府机构内使行政权与所有权分开，使行政职能与所有者的职能分开。工商管理、商业、税务、劳动等等，是政府施行经济行政和经济监督的机构，是行使行政权的，它们有的实行宏观调控，有的实行市场管理，监督企业的营运，有的负责征税，等等；另一方面，资产管理机构，国家土地管理机构等，则是行使所有权的，它们得到人大和政府的授权，可以对国有企业资产进行配置、重组和进行最终的处置。其他的政府机构则不应再对企业行使所有者的职能。例如：商业部门和工商管理部门是负责制订和执行市场流通政策的，如果它同时又是若干国营百货商店或贸易中心的老板，或者政府官员与公司职员互相兼职，那就可能使非国有制企业有一种不能平等竞争的感觉，这同市场经济运行规则的要求是相悖的。所以，“政企分开”应使那些执掌行政权的政府部门不再与企业维持垂直的隶属关系，而专管所有权的政府部门则仍需掌握住应该归于所有者的权益，国家必须继续用法律和政策保障这种权益的不可侵犯性。
其次，要使政府的资产管理部门、国土部门与政府架构以外的资产经营部门分开，使所有者的职能与经营者的职能分开。国有资产的管理部门不宜直接经营企业资产，它可以对信托投资公司、基金管理公司、企业集团等实行资产的委托经营或出包（承包）经营，由后者全权处理承包经营或委托经营资产的营运事宜，保证资产的增值，向国有资产管理部门上交利润。利润是国有资产所有权借以实现的经济形式，过去是由主管工业部门和商业部门向财政上交利润的，今后随着机构的变动和政府职能的转变，国有企业资产的利润当然应当由资产管理部门上交了。我国过去着重要求资产管理部门把国家资产管理好，同贪污、侵吞和流失现象进行斗争；但实行市场经济体制以后，企业资产处于激烈的市场竞争之中，“资产的生命在于增值”，资产管理部门应当把工作的着重点从“看管好”资产，转移到资产的增值上面，要通过资产的合理配置、对委托经营者和承包经营者的正确选择和监察，使国有企业资产获得最有效益的经营。
总之，如果把国家对国有制企业的所有权这一重要因素考虑在内，那就必须首先使所有权从行政权中分离出来，成为一种独立行使的权力；然后再使经营者的职能从所有者的职能中分离出来，最终实现“政企分开”的改革构想。
我认为，结合以往经验，在新一轮的政府机构改革和转换企业经营机制的努力中，有两点是需要刻意加以防止的：
第一，不能使国有资产的管理部门与经营机构合二为一或“一个机构两块牌子”。资产管理部门是政府连结企业的脐带，它本身仍在政府架构之内，让它专管所有者的职能而把经营者的职能分离出来，下放给企业或企业集团，这对提高经营效益是有好处的。若资产管理与资产经营两种职能合二为一，实际上仍然是政企职责不分。
第二，不能简单地按原有系统将行政机构改组成什么行业集团总公司。我们应以企业为经营实体，用企业之间自下而上的横向的联合来代替自上而下按原有行政系统进行的组合。若按原有系统将行政机构改组成行业集团总公司，并让其成为所谓“一级法人”，不仅未能把经营者职能分离出去，反而会拦截本应下放给企业的经营者权益。
二、要使企业成为独立的经济实体，能够独自承担法律责任和社会义务
为了在市场竞争中成为独立的经济实体，企业仅仅拥有经营权是不够的，还必须在形式上和名义上拥有所有权。在法律面前具有所有者的资格，并代表所有者。因此，需要引进西方关于“法人所有权”的概念，在理论上和法律上把所有权区分为名义的、形式的所有权与实际的所有权，在法律用语上，前者称为“法人所有权”，后者则称为“终极所有权”。以股份公司为例，名义的、形式的所有权属于企业，实际的所有权即终极的所有权则属于股东。区别名义的和实际的所有权，这在我国企业制度的改革中具有非常重要的意义。在转换企业经营机制和转变政府职能的改革中，明确企业法人所有权的科学定义，可以使我们在放权给国有制企业时获得一个基本的界限，即：属于终极所有者的权益，如企业资产的出售和重组权、企业资产的收益权，都应保留在所有者——国家的手中。另一方面，企业法人在法律面前代表所有者的权益，在名义上和形式上拥有企业资产，这就把所有权和经营权在企业一级统一起来了。企业这才会拥有完全的经营自主权，这才可以适应市场经济体制的需要。
过去，我们由于没有在国家与国有制企业的产权关系上取得共识，没有正确把握法人所有权的概念，没有能把实际的所有权与名义的所有权区别开来，以致产生了许多本来可以避免的争论。例如，有的同志曾经怀疑企业是否有能力自负盈亏。现在看来，所谓企业自负盈亏，其实仍是企业的所有者负盈亏，但在名义上和形式上由企业法人负盈亏，这就增加了企业的责任，使国家的责任有了一个界限。企业破产了，只破该企业所属的资产，而不会让国家承担无限的责任，陷入无底的债务深渊。
又如，有的同志深感企业只有经营权而没有所有权，企业很难搞活，于是便提出：国家对存量资产拥有所有权，企业则应对增量资产拥有所有权；企业对于用贷款增加的资产拥有所有权；企业对自有资金拥有所有权，等等。有的企业甚至用赠送的方式，使职工无偿地得到了一部分企业的股权，按股分红。这样一来，人们便从正确的前提导出了不正确的做法。
这类现象，我们可以从两个方面来进行分析。一方面，按照法人所有权概念，企业对它边界以内的资产，都应当拥有名义的所有权。企业的经营权只是所有权派生出来的一种权利，没有所有权的经营权只能是无源之水，寸步难行。例如，企业如果不在名义上拥有它边界以内的资产，不能在法律面前代表所有者，它怎能在市场进行借贷、抵押租赁和出售产品等活动？所以，没有名义上的所有权，企业也就无法做到自主经营。但是另一方面，国家是国有资产的终极的亦即实际的所有者，国有企业的一草一木都是国家的，只有国家拥有最终的处置权。国家对国有制企业资产的实际所有权是不可分割的，不能把它看成是十五的月亮，有你一半，也有我一半。只能说，名义上和形式上属于企业，实际上则完全属于国家。
再如，在近几年的股份制试点中，有的企业只给个人股分红，国家股却不分红。我在前面已经强调指出，所有权在经济上的实现形式就是获得投资回报，就是拥有收益权。国家股不分红，国家对企业资产的所有权就失去了意义，甚至把实际的所有权变成了名义的。这当然是一种不能接受的做法。
由此可见，转变企业经营机制，转变政府职能，创造国有企业所有权的新的实现形式，这是三位一体的改革任务，三者是不可分割的。