深化改革系列述评之七土地使用—走向市场 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　深化改革系列述评之七
土地使用—走向市场
本报记者蒋亚平
一
我国土地使用制度改革最初的诱因，是利益的直接驱动。简单说，就是一些城市政府，想从脚下曾经显得毫无价值的土地上，找回一笔支持城市建设的钱。
这是一种巨大的转变。中华人民共和国成立以后，各种非农业建设用地，一直采用无偿划拨制度，其突出特点是无偿、无限期、无流动。
尽管这种制度在建国初期发挥了独特的作用，但是，随着经济条件的改变，弊端也日益突出。
一是土地一旦划拨到单位或个人名下，就无法流动，即“货到地头死”。土地资源无法合理利用和优化配置，造成大量浪费；二是用地者凭借手中的土地，进行各种“隐形交易”，将本应由土地所有者——各级政府所得的地租占为己有，土地资产大量流失；三是由于无偿划拨土地的区位差别很大，由此造成的企业利润不一，导致企业间的不平等竞争。
改革发韧于１９８２年。深圳、广州、抚顺等城市开始征收城镇土地使用费。几经试点，效果日显。１９８８年，国务院发布《城镇土地使用税暂行条例》，这项改革由此推向全国。主要内容是：根据土地的不同用途，并根据不同的城镇建制、规模，采取不同的收费标准。
这次改革，尽管给地方财政和城市建设增加了一定的收入，但由于没有触动传统的行政划拨土地制度，土地不能进入市场流动，上述旧的土地使用制度的种种弊端，并没有从根本上解决。
实质性的变革是在１９８７年。特区深圳借鉴香港土地管理的经验，率先实行国有土地有偿出让，拍卖了我国第一块国有土地使用权。即在坚持土地公有制的前提下，将土地所有权和使用权分离，由政府有偿、有限期出让土地使用权，并建立土地使用权转让市场。
深圳的经验，很快得到了普遍的认同。１９８７年１１月后，国务院先后正式批准深圳、上海、珠海、广州、天津、厦门、福州、海南为土地使用制度改革试点。国有土地有偿出让改革由此波及全国。
相关的法规建设也取得重大进展。１９８８年七届人大一次会议通过的宪法修正案，对相关条款作出重要修改，明确规定国有土地可以有偿出让、转让。１９９０年５月，酝酿二三年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商成片开发经营土地管理暂行办法》，由国务院正式颁布实施。
至此，我国新的土地使用制度已初步形成框架。
二
上述的土地使用制度改革，主要是非农用地制度的改革。它涉及到国有和集体所有两种所有制，有三个部分：国有土地、乡镇企业用地和农村宅基地。
按照有关法律规定，我国只有国有土地才能出让。乡镇企业用地绝大多数是农村集体土地。从目前大多数地区的试点看，主要有两个办法，一个是因其改变了农地用途，由政府出面收资源调节费。另一个办法，如威海、青岛等地，将乡镇企业用地征为国有，再出让给企业。上海、珠海、深圳则有所不同，即把规划区内的全部土地一律预征，同时留给农村合作经济组织一定数量的企业用地。
乡镇企业有偿用地目前仍处在试点阶段，全国尚无统一规定。相对而言，农村宅基地的有偿使用则在更大范围内试点。山东德州地区是先行者，基本办法是在规定的用地面积里象征性交一点钱，超过标准的用地累计收费，取之于农，用之于农。
近两年，土地使用制度改革还有两个新的发展，一是成片开发，二是旧城改造。
成片开发，就是由政府一次性将一片土地出让给某个土地开发商，由他们进行基础设施建设、招商，并按有关规定向其他用地者转让，如海南洋浦。旧城改造，即利用级差地租的原理，在老城区繁华的地方调整用地结构，发展商业、金融、旅馆等经济效益高的产业。用出让旧城土地取得的资金，进行旧城改造。有的则由取得旧城改造开发权的企业，以“实物地租”的方式，帮政府“无偿”修建街道、学校、公路等。
这种新的发展，使得政府能够以更灵活的方式，充分行使土地所有者的权力，用级差地租作为杠杆适当让利，发挥境内外土地开发商的积极性，从而加速经济的发展。
这也就是通常说的“以土地换发展”。
　三
土地使用制度改革的成果有目共睹。
最直接、明显的效果是，凡是实行土地有偿使用的城市，每年都由此多了一笔相当可观的地产收益。由于涉及到中央和地方分成问题，有关的准确数字一直不大清楚。据保守估计，仅１９９２年，全国各地有关收益的总和，就达５００多亿元。有的地方土地出让收入，已占财政收入的１／４，高的地方为１／２，甚至更多。
在有偿、有限期、有流动的新土地使用制度框架下，土地资源的利用开始有了自我约束的机制。大部分地方政府都把审批建设用地当作地区经济发展的重大问题来对待，绝不再轻易无偿占用土地。宅基地多占耕地的现象大大减少。用地单位在地价的压力下，也注意精打细算。土地资源的优化配置，更是以城市中大量的工厂外迁、第三产业兴起为标志，渐入正轨。
土地使用制度改革对宏观调控乃至整个经济体制改革的推动作用，则是始料不及的。传统的计划体制、投资体制、规划制度、工商制度、金融制度等，都在这项改革面前受到很大冲击，相应的配套改革在许多地方已经扎扎实实向前迈进。土地使用制度改革成为一个能够开启财富宝库的“金钥匙”和激活周围环境的“酵母”，格外受到人们的关注和青睐。
与此同时，人们在推进土地使用制度改革中取得的基本经验“让利转权”，已经成为发展经济、推进改革的重要财富。其基本的思路，就是在因改革引起的利益重组中，适当地留出一部分利益给因改革而有所损失的团体和个人，以换取他们的让步，减少改革的阻力，并在此基础上形成一种崭新、有效的体制。
土地使用制度的推进和深化，还为我国如何在市场经济条件下搞好宏观调控提供了新的手段。任何经济活动都离不开空间场地，深圳等地的经验表明，政府可以通过有效、科学的土地供应计划和地价政策，来调整经济发展的速度和产业结构。
四
我国土地使用制度改革，是一个年轻的事业，如果以１９８７年深圳开始出让国有土地为标志，这一改革不过蹒蹒跚跚走了６年的路程。
一切都显得不太完善，这便出现了目前人们为之忧虑的一些问题：乱设开发区，盲目大片出让土地，因相互竞争招商地价偏低，大量应由所有者收益的地租流失到了各路“炒家”手中，原体制内一些固有的矛盾也由此日益显现。如何解决这些矛盾，成为深化改革面临的重要课题。
从全国看，尽管土地使用制度改革在一些大中城市热热闹闹，但到目前为止，非农建设用地真正按市场经济原则，实行有偿出让的数量，大约只占其总数量的１％—３％左右。大量的非农用建设用地、生产用地、营业用地，仍以计划经济体制下无偿划拨的方式，流到了用地者手中。在解决用地者利用划拨土地获取超额“隐性地租”问题上，阻力重重，举步艰难。有统计表明，全国一年仅此流失的地租为三四千亿元。
这一矛盾可以看作是传统的计划经济同新兴的市场经济，在土地使用制度转轨中的碰撞，尽管前景已明，但这一过程将会是旷日持久的。没有捷径，不能毕其功于一役。
与此同时，农村集体经济组织及农民的利益开始成为人们关注的热点。当政府以较低的价格从农民手中征用土地，把集体所有土地变成国有土地，然后又以较高价格出让给新的用地者时，作为千百年来土地的主人，农民由开始的“顺从”变得不那么“配合”和“听话”，有关的矛盾和纠纷多了起来。更有一些学者，对土地使用制度转轨中这种过多忽视农民利益的倾向感到不安，他们担心这一格局将最终影响这一改革的全面推进，并在损害农民利益的同时，损害全局利益。这是值得认真研究的问题。
允许土地有偿出让、转让，从根本上刺激了我国房地产业的兴起和发展。现有的房地产管理体制却因多头管理显得矛盾重重，这一矛盾影响到整个房地产的行业管理、城乡土地统一管理和相关的法规建设。
上述问题和矛盾的最终解决，还需假以时日。但是，土地使用的改革毕竟向前迈出了关键、坚实的一步，基本的框架已经确立，并将以自己特有的作用，推进整个社会主义市场经济的发展。