关于新时期产业政策的几个问题 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　关于新时期产业政策的几个问题
孙尚清
从８０年代中期我国开始重视研究产业政策，到８０年代末尝试着制定和贯彻产业政策，迄今我们已经积累了不少经验，取得了一定的成效。这里就产业政策研究和实施问题，谈几点个人的看法。
一、市场经济体制下要不要产业政策
在市场经济体制下，需不需要产业政策，需要什么样的产业政策，是一个存在争议的问题。从国际经验看，既有运用产业政策推动经济起飞和发展的成功案例，如日本、韩国；也有产业政策运用不当，影响经济发展的失败典型，如印度；还有一些国家实际上并没有明确的产业政策，如美国、加拿大等。在比较成功地运用产业政策的国家中，由于经济发展水平、本国资源禀赋、国际经济条件的差异也各有特色。看来，产业政策的有无及其特点，是由一国的经济发展水平、经济运行机制和政府管理经济的职能等因素决定的。从发展的要求看，我国经济正处在一个关键的发展阶段。要在本世纪末实现经济发展的第二步战略目标，并为下世纪的经济腾飞打好基础，必须要有符合中国国情的产业政策。从市场作用的机理来看，即使在发育成熟的市场经济体制下，市场对社会资源的自发性分配不可避免地存在一些缺陷和消极的方面。这就需要政府在这些领域对市场的活动进行积极的引导和正确的干预。我国正在由计划经济向市场经济过渡中，部分产品价格偏离价值的不符合价值规律的现象和价格脱离供求关系的不符合供求规律的现象必然存在；市场的发育还不成熟、不配套、不完善；市场信号还不能完全正确地反映客观经济规律。因此，在体制转换的过程中更需要有正确的产业政策来指导和干预资源的流动和配置，以利国民经济的有序运行和健康发展。
新形势下的产业政策应当具有以下特点：首先，必须建立在对国民经济长期发展的科学预测的基础之上，具有预见性和前瞻性，能够把握需求的总量变化和结构变化趋势，能够预见科学技术的发展对生产和消费的影响。第二，必须具有动态性和连贯性。既要有长期政策，又要有中期政策，也要有短期政策，并根据国民经济的发展不断地进行调整，使长期政策、中期政策和短期政策有机结合，相互配套。第三，必须具有开放性。一方面，需要适度地保护国内的新兴产业和欠发育的传统产业；另一方面，又要保护公平竞争、防止垄断，促使企业面对国际国内两个市场，利用国际国内两种资源，积极参与市场竞争，在竞争中发展壮大。第四，必须具有诱导性。这种诱导在形式和手段上一般来说不应是强制性的，但要达到预期的效果，也就是说，如果地方、企业和部门执行了产业政策，就能获得好的效益，反之，则会造成自身的利益损失。以此引导地方、企业和部门自觉地按产业政策要求行事。
二、产业政策与短期宏观政策的关系
产业政策究竟是一种什么样的政策，它与短期宏观政策（财政政策和货币政策）之间存在什么关系，这是需要明确界定和加以区分的。有人把产业政策说成是经济发展的最高政策；有人认为产业政策是政府干预经济活动的各项政策的总称；还有人认为产业政策是国家为了弥补和纠正市场的缺陷与“误区”，对特定产业的活动施加影响的经济政策。显然，这些不同的定义赋予了产业政策不同的内涵和外延。产业政策到底应该包括哪些内容，应该运用什么手段，不可照搬照套、强求统一，而应根据一国经济发展的具体情况来确定。不过，无论产业政策的定义是广义的还是狭义的，无论其作用范围是宽还是窄，产业政策的共性是明确的，它与一般短期宏观政策有着明显的区别。第一，从政策的基本目标看。产业政策着眼于经济发展，从属并服务于国民经济的总体发展战略；而短期宏观政策则把经济稳定作为其主要目标，把稳定货币、控制通胀、追求充分就业放在首要地位。第二，从层次上看，产业政策侧重于调整经济结构，包括产业结构、企业组织结构、技术结构、外贸结构等方面。通过对稀缺资源分配的指导和干预，求得结构的优化与升级。而短期宏观政策主要关心经济总量，通过货币政策和财政政策调节国民经济的总供给与总需求，使之保持基本平衡，减少经济波动。第三，从时限上看，产业政策是一种中、长期政策，是一种动态的、阶段性的政策；而短期宏观政策是一种时限较短的政策。第四，从对国民经济活动的作用上看，产业政策是一种供给管理政策，通过选择先导产业，培育支柱产业，带动其它产业的全面协调发展，力求以最少的资源投入在政策的有效时限内得到最大的产出，从而提高资源配置的效率；而短期宏观经济政策则是一种需求管理政策，通过调整政府的支出和税率的高低，控制货币和信贷总量，调节社会总需求，使之与总供给保持基本平衡。显然，产业政策与短期宏观政策是政府干预经济活动的两个相辅相成的政策体系。
三、产业政策与地区、部门政策间关系
在制定国家级产业政策的同时，需不需要地区产业政策和部门产业政策，这也是有必要深入讨论的一个问题。一部分人认为，产业政策应该是全国统一的政策，在我国目前市场发育不全、地区封锁、市场分割严重、条块交叉残存的条件下尤应如此；另一部分人则认为，我国地域辽阔，不同地区之间资源禀赋千差万别，发展水平参差不齐，在国家统一产业政策的指导下，必须有地区的产业政策；同时，各部门内行业种类繁多，各行业在不同地区间的分布差异很大，也需要有部门的产业政策。我认为，这两种看法都有一定的道理。第一，产业政策应该有国家产业政策、地区产业政策和部门产业政策之分。地区产业政策和部门产业政策既不能违背国家产业政策，也不能仅仅成为国家产业政策的翻版。在确定产业政策的目标、规划先导产业和支柱产业时，必须从长远利益、全局利益出发，坚持国家产业政策的统一性和权威性。第二，产业组织政策必须由国家统一制定，各地区不应有自己的政策。这是因为产业组织政策是一种鼓励有效竞争、防止垄断的经济政策。如果允许不同地区制定和运用不同的政策，很容易造成地区封锁、非正当竞争、行政垄断、规模不经济等不良后果。第三，各专业部门，有必要在国家产业政策的指导下，根据本部门或行业在产业政策中的地位，及其地区分布格局，制定本部门或行业的产业政策，把国家产业政策具体化，落到实处。
四、产业政策与转变企业经营机制、转变政府经济管理职能的关系
产业政策能否有效地发挥作用，取决于两个重要的方面，一是企业的经营机制，二是政府的经济管理职能。
与成熟的市场经济体制下的产业政策不同，我国现阶段的产业政策应该具备双重功能。一方面，产业政策应能弥补市场机制自身固有的缺陷，消除其消极影响；另一方面，产业政策还要有利于社会主义市场经济机制的形成和发育。产业政策要能取得预想的成效，在很大程度上取决于企业的经营机制是否健全，企业是否具有活力。在公有制为主体的社会主义市场经济条件下更是如此。经验表明，如果企业不能根据市场信号及时调节其经济活动，不能自觉而有效地参与市场竞争，即使人为地干预资源的分配，有意识地对企业加以保护，也很难使资源的配置得到优化。所以，制定和贯彻产业政策必须与转换企业特别是国有大中型企业的经营机制紧密结合起来，使科学的产业政策建立在充满活力的企业经营机制的基础之上。
产业政策作为一种政策，不仅需要由政府制定，也需要由政府来贯彻执行。总结以往执行产业政策的经验，人们普遍感到，产业政策的实施存在许多困难。我们既要把产业政策同传统的计划体制区别开来，改变那种把产业政策作为分项目、分资源的行政性手段的管理办法；又要确保产业政策能真正落到实处，成为干预资源分配，调节产业经济活动的有效政策工具，不至成为一纸空文。这就要求宏观经济管理部门，包括各专业部门真正转变经济管理职能。凡是国家法令规定企业行使的职权，政府不应干预；下放给企业的权利，政府不得截留。