积极推行“分税制”的改革 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：加快建立社会主义市场经济体制

　　积极推行“分税制”的改革
戴园晨
我国现行的“分灶吃饭”和“地方包干”的财政体制，是对于传统的统收统支财政制度的扬弃和迈向新型财政体制的准备。应该说，它有效地调动了地方积极性，促进了地方经济的发展。但是，由于我国改革过程中迄今未能使政企分开，分权化扩大了地方政府在经济调控中的权力，而地方企业的发展使得地方经济利益迅速膨胀，这样，地方政府同时兼具经济活动调控主体和利益主体的双重身份，常常会利用调控主体这种裁判员的身份来为经济主体这另一重身份谋利益，形成了以地方所有制为基础的某些弊端。
需要指出的是，地方财政包干是和投资包干、信贷包干、外汇收支总额包干等项措施并存的一项措施，过分强调与指责财政包干并不公允。但财权是行使事权的物质基础，财政包干使地方有了独立的经济利益并形成了地方所有制，使地方财政利益和国家利益产生相互排斥性，这也是客观存在。
正因为这样，经济理论界在好几年前就提出实行“分税制”以取代“财政包干”的设想，把它作为克服地方保护主义倾向的一项重要改革设想。然而也正由于此，分税制推行时有着担心影响地方利益的疑虑，不得不通过试点，以事实打消顾虑。如今试点成功，正转入全面推开，并将进入一个新的阶段，促进市场发育和统一市场的形成。
分税制有划分税收收入、划分税种、划分税制三种不同的形式。在我国，作为取代地方财政包干的分税制，并不是指那种划分税收收入的分税形式，因为原来的“分灶吃饭”和财政包干也是划分税收收入的。划分税种的做法如日本的税制划分成国税、都道府县税、市町村税三类，但税收立法权集中在中央，税收的标准税率由中央统一制定，其中的某些税种如土地税、房屋税、营业税、矿产税、娱乐税等划归地方，作为地方财政收入来源，地方税收收入不足以应付地方开支的，由中央财政拨款来实现转移支付。划分税制的做法如美国联邦政府和州政府各有自己的税收立法权，各自有一套独立的税收体系。我国的分税制采取的是划分税制和划分税种相结合的形式，一方面，今后地方政府有权在中央规定的地方税体系范围内，决定开征或者不开征某几种地方税收，具体规定税率或者税额的高低或者征收范围的宽窄，对于某些经济不发达、税收收入少的地区，还可以把中央税中的某些税种划归地方作为地方收入。
从世界上一些国家的经验看，中央和地方政府各自以划给的税种，筹集自身开支，自求收支平衡，以建立财权、事权相统一的各级独立的财政预算管理体制，是有较高成效的从而成为普遍的做法。其中，财权和事权的相互适应，是分税制能否取得成功的关键，这就需要合理划分中央和地方的事权。我国对应于事权划分把各项支出划为三类，其中：中央财政支出包括有中央统管的基本建设支出等１９项，地方财政支出包括有科技三项费用等１４项，由中央掌管的专项支出包括有大自然灾害救济费等５项。当然，中央与地方，以及各级地方政府之间的公共职能（或事权）的界限并不是天然清楚的，因而需要通过界定使之清楚，界定的依据从经济上考虑是否有利于资源的合理配置，是否有利于收入再分配的合理化以及是否有利于经济稳定发展。应该说，中央政府与地方政府及其相应的财政级次在资源配置方面各有其作用的空间，是有可能加以界定的。
实行分税制时，要把促进统一市场的形成作为改革的基本目标。哪些税种适宜作为地方税，哪些税种必须作为中央税，需要作具体分析。一般说，对资源的课税、对财产的课税、对行为的课税、对个人所得的课税等，都不会影响全局的经济活动，不妨碍统一市场的形成，是适合作为地方税收的。而产品税、增值税等对流转的课税，则涉及到商品流通的活跃和统一市场的形成，以划为中央税较为妥当。至于企业所得税的划分则有不同见解。有的认为企业所得税划为地方税，有可能助长地方保护主义，促使地方分割封锁市场，从这个角度看以划为中央税比较适宜。但目前企业经济效益普遍较差，中央政府鞭长莫及，需要地方政府关心督促企业改善经营管理，同时影响企业经济效益的一些外部因素、如电力供应、交通运输、物资供应等需要地方政府帮助解决，从这个角度看又似乎与地方利益挂钩并无不妥。总之，情况在发展变化，促进市场发育这个我国当前经济发展中的重大课题需要从实际出发加以组织。
推行分税制，必须把中央税的减免优惠权力集中到中央。因为中央税税种的选择依据就是这个税种和统一市场形成的关系，从统一市场来说，税收作为调节经济的杠杆，要求调节的规范化，然后才能统一调节的尺度，制约不同企业在市场中的活动，保证不同企业在市场竞争中的平等竞争地位，实现优胜劣汰。近几年来，有些地方片面强调地方因地制宜，任意减免税款，形成同一种产品在甲地生产和在乙地生产所缴纳的税款有多有少，税负有重有轻，由此造成不平等的市场竞争，使得市场的整体性遭到干扰和破坏。原来在实行财政包干时，有的地方领导人认为减免税收减少的是本地区的收入，从而觉得地方有权决定，没有认识到国家规定的税种、税目、税率是不能任意变更的，否则会丧失税收的同一性与严肃性。还有的地方领导人认为，减免税收是支持发展生产，其实对个别生产者给予减免税收优惠，使之在市场竞争中处于特殊地位，这对于市场竞争中的其它生产者是打击和破坏了生产。税收优惠对从未得到优惠者来说是税收歧视。近些年我国出现小鱼吃大鱼、技术落后企业挤技术先进企业，导致社会资源浪费和一些企业效益下降，正说明对生产的支持不能片面地从个别企业来认识，而必须从市场体系的统一性来认识。所以，在实行分税制以后，中央税的减免权力必须集中到中央，地方税务部门要严肃执行税法，任何机关和个人都无权干扰，然后才能保护市场体系的统一性与完整性，避免发生超经济强制力对市场经济的种种不公正干预。鉴于我国擅自减免税收的现象相当普遍，推行分税制必须对此大力整顿，然后才能实现分税制所预期的目标。