唱好财税改革的重头戏——财政部副部长项怀诚谈分税制改革 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　唱好财税改革的重头戏
——财政部副部长项怀诚谈分税制改革
中国财经报记者刘中华本报记者李建兴
１９９４年，一个为适应和促进社会主义市场经济要求的财税体制将在全国范围内正式开始运行。
按社会主义市场经济的要求处理好中央政府与地方政府之间的关系，实行分税制财政体制，是财税体制改革的重头戏，也是人们广为关注的一个热点问题。那么，这次改革的基本原则和方案怎么样？有些什么特点？带着这些问题，记者采访了财政部副部长项怀诚。　项怀诚介绍说，分税制是市场经济国家普遍实行的一种制度，它是按市场经济的原则和公共财政的理论确立的，是处理中央政府与地方政府间财政分配关系的比较规范的办法。我们所要进行的分税制改革，就是要吸收其优点，结合我国国情，建立一种有中国特色的分税制。这次改革，概括地讲，最基本的原则和内容有三个：
第一，在划分事权的基础上划分税种。从我国现在的情况看，中央政府和地方政府各自的基本职责总的来说是清楚的。简单地说，国防、外交、武警、重点建设、中央财政负担的内外债务的还本付息支出以及中央直属行政事业单位经费等由中央负责，其他则由地方负责。在划分事权的基础上分税，一般说来，维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种都应是中央税。具体地讲，关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，铁路、银行、保险等部门集中交纳的收入，由中国人民银行总行批准发给金融业务营业执照的金融企业所得税，划作中央固定收入；其他适合地方征管的税种，如营业税（扣除银行、铁路、保险集中交纳部分），地方企业所得税，个人所得税等划为地方固定收入。把与经济发展直接相关的主要税种划为共享税，包括增值税、证券交易税和资源税。其中，增值税实行中央地方“七五、二五”分成；证券交易税，即现在以印花税形式对证券交易征收的部分，主要集中在上海、深圳等城市，但税源来自全国各地，不宜作为当地固定收入，所以实行中央地方“五、五”分享；资源税，主要考虑体现资源国有，国家要保留分享的权力，目前由于大部分资源税集中在中西部地区，资源大省一般都是财政穷省，大部分资源税可以先留给地方，个别税如海洋石油的资源税归中央。
第二，中央地方分开机构收税。税种分开了，税务机构也要分开，要分别设立国税局和地方税局，各征各的税。这是分税制的一个重要特点，也是一个重要优点，机构不分就难以保证中央收入。
第三，中央要集中必要的财力。根据分税制国家的通行做法，中央直接组织的财政收入要占６０％以上，中央支出占４０％左右，然后通过转移支付的办法把２０％左右的收入拨给地方政府，用于指定项目。中央政府之所以要掌握全国财政收入的大部分，这是因为它肩负着稳定货币保证国防、外交的需要，缩小地区间的贫富差别，支持基础设施和重点建设的任务。宏观经济的调控也需要必不可少的财力。所以说，这是国家统一、经济发展、长治久安的需要。我国１９８１年时，中央收入占全国财政收入的５７％左右，１９９２年下降到３８．６％，１１年下降了近２０个百分点，结果是中央财政越来越困难，对债务的依赖越来越严重，财政赤字由８０年代初期的每年２０多亿元发展到现在的２００多亿元，如果把债务收入包括在内，实际上是近９００亿的赤字。这种状况如不改变，宏观经济调控、资源优化配置，都难以做到。
关于这次分税制改革，项怀诚副部长进一步明确了以下几点：第一，这次改革是渐进式的、老体制的分配格局不变，继续运转，以后再慢慢调整，当前先把分税制的新机制建立起来。第二，新的分税制中央只从增值税的增量中留一些，数量有限，取之有度，缓缓而行，地方承受得了，做法温和。第三，这次分税制改革，中央不卸包袱，不向地方转嫁负担。第四，这次改革体现了调动两个积极性的精神，在原体制分配格局不变和新体制规范化的前提下，尽可能照顾地方利益，具体体现在以１９９３年为基期年，１９９３年既得财力保持不变，共享税中央分成的增量部分适当给地方返还一些。
在今年的预算执行中，有一些情况值得引起注意，有的地方以为以１９９３年为基数不可能按全年实际执行数，可能是在第三季度收入的基础上推算全年，于是人为地虚增收入，扩大前三季度的收入增长速度，以为可占点便宜。另外还有一些地方，要求从现在起要“清塘”。有的地方要求专业银行安排贷款给企业清交欠税。对此，项怀诚强调说，这种做法是错误的，必须坚决制止和纠正。以１９９３年为基数，调动地方积极性，这是个好政策，但如果从局部利益出发，采取不正当的办法人为扩大今年收入，以图增加既得财力，不仅影响中央利益，对地方、企业也是不利的。这次上划只是增值税和消费税，如果把这两项税收今年的基数人为地用不正当的手段抬高了，把本属于明年的收入拿到今年来，或者把多年形成的“死欠”都收上来，无非造成两个结果：明年增值税收入减少，全国的增长率降低，返还地方的部分要相应减少，这是蜻蜓吃尾巴，自己吃自己。另外，“死欠”部分都是积压产品，甚至连东西都没有了，不分青红皂白地把这部分欠税收上来，必然加重企业困难，地方政府最终会背上包袱的。国务院要求各地不得收过头税，不得寅吃卯粮，不得违反财经纪律，如果发现此类情况，就要全国通报，扣回基数，没收收入，追查责任。希望各地注意多做工作。对地方来说，今后地方政府收入主要有三项：一是地方固定收入，二是共享收入地方分成部分，三是中央返还收入（补贴地区还有原体制的补助收入）。可以说，三项来源项项都是有增长的，都是“发面”，实行分税制以后地方财政收入逐年增长是有保证的。归根结底，这次分税制改革就是要规范中央和地方的分配关系，调动两个积极性。这是这次改革的根本出发点。