做好构建社会主义市场经济新体制的大文章——山东省县级综合改革的调查与思考 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：调查归来

　　做好构建社会主义市场经济新体制的大文章
——山东省县级综合改革的调查与思考
佘可远
山东省几年来经济社会各项事业的发展取得了令人注目的成就，国民经济的几项主要指标进入了全国前列，有２３个县跨入全国综合经济实力百强县。这些成就的取得，一个重要原因，就是紧紧抓住改革这个社会发展的启动力，进行方方面面的改革试验，特别是突出抓了县级综合改革这个重要环节，在培育和构建社会主义市场经济新体制上做文章，走出了一条“以市场兴促进百业兴，以县兴带动省兴”的新路子。
把县级作为综合改革、构建市场经济新体制的突破口
县是我国政权体系中的重要组成部分，在整个国家中处于基础部位，自古就有“郡县治，天下安”之说。在县级进行改革，率先打破旧的计划经济的体制，既是由县的特点和地位所决定的，又是我国经济和社会各项事业发展的需要，是构建社会主义市场经济体制的基础性工程。一方面，县是我国经济社会功能比较完整的单元，是城乡之间、工农之间、宏观与微观之间的结合部，县级改革既是农村改革和城市改革向纵深发展的实际需要，又是城乡改革的汇合与延伸，在县级首先建立起市场经济的新体制，就能为全省乃至全国市场经济体制的建立奠定基础。另一方面，县域范围内国有大中型企业少，计划调节的比例低，经济活动主要是面向市场的，特别是随着农村改革的深化，产业结构的调整和乡镇企业的发展，使县级经济９０％以上都纳入市场调节范围，这就为在县级以市场为核心培育经济新体制提供了可能。同时，县这一层次新旧体制的矛盾表现得最直接、最充分，受宏观的制约较弱，改革成功的可能性较大，改革的代价也较低，县级改革即使遇到一些麻烦也便于纠正，不会影响全局。从更深层次看，十一届三中全会以后，农村经济的巨大变化和发展，既对改革提出了更高层次的要求，又为改革创造了条件。因而，把县级作为综合改革的突破口既是必要的、必然的，又是可行的。
山东省在１９８４年５月开始了县级综合改革试点工作，当时确定黄县、昌邑、陵县为试点单位，进行超前试验，探索路子。１９８６年后又逐步扩大。
山东省县级综合改革具有鲜明的特点：一是改革适应了生产力发展和市场主体发育的内在要求。例如，诸城组织了“商品经济大合唱”，推行贸工农一体化；招远的“产供销一条龙”，都是适应农业开始由单一种植向多业并举发展这一要求发展起来的。再如，随着乡镇企业的崛起和大量的个体、私营、合作经济的涌现，这些经济组织以什么方式活动成为当务之急。淄博市周村区大胆推行股份制试点，明确产权关系，引入竞争机制，使乡镇企业按市场规则运营，成为市场的主体。农民和乡镇企业等自发成长起来的市场主体的发育壮大对经济发展带来巨大冲击，于是，改革又被引入了新的层次——县域内的国有大中型企业和大集体企业。滕州市在完善承包经营责任制的基础上，适时推进股份制试点和企业兼并，改革人事、劳动、分配制度，把企业推向市场。目前，这方面的改革正方兴未艾。
二是改革不断随着形势的发展梯次推进。在层级上，先是诸城市注重县级组织服务能力的培育，发挥县城龙头作用的改革，紧接着莱芜市简政放权，培育乡镇功能，把乡镇建成一级实体组织，莱西、章丘又把改革推进到村一级，强化村级组织建设和规范化管理，培育村级组织这一离农民最近的组织的服务能力与手段，至此完成了以县乡村为主线的上中下三篇文章。在内容上，既有周村、滕州等注重市场主体自身的培育与塑造的改革，又有诸城、寿光完善市场体系，加强服务的改革，也有昌邑、莱芜转变政府职能，改变领导方式的改革，逐级延伸，把改革的触角深入到经济与政治的各个领域。
三是改革路子的多样性和措施的配套性。根据“立足县情，围绕发展，重点突破，各具特色”的总原则，在改革中，各县根据自身的特点和条件确立改革的对策，各有各的招数，各有各的路子。在改革措施上，各地则突出强调了配套联动性，把以建立市场经济新体制为目标的改革作为一个系统工程来对待。阳信经验的出现是最突出的体现。这个县在改革中，以机构和干部人事制度改革为突破口，把经济体制改革和政治体制改革、县与乡村的改革结合起来，上下联动，左右配套，一切围绕生产力和市场经济的发展需求进行改革，从而推动了经济和社会的发展。
围绕建立新体制培育市场主体，完善市场体系
在县级进行综合改革，一开始目标并不明晰，带有一定的自发性。随着改革的深化，人们在探索中逐步认识到，要发展商品经济，离不开市场，应该着力围绕建立社会主义市场经济体制做文章。要建立新的市场经济体制，首先需要市场主体的生成，因为市场主体的存在，是新体制建立的基础和前提；同时也需要市场体系本身的发育和完善，因为这是新体制运行的必要条件。山东的县级综合改革，正是在这两方面首先取得了突破，使得新体制在这里初见端倪。
把农民推向市场，使之成长为市场主体，是县级综合改革迈出的第一步。要在农村发展商品经济，必须让农民走出小农经济的狭隘天地，使之成长为市场主体。让农民成长为市场主体，必须为农民进入市场创造条件。在这方面，诸城市带了一个好头，他们从１９８５年开始就组织县乡两级经济部门，通过社会化服务和利益吸引，把农民和农产品推向市场。
在诸城模式的启发下，许多县都大刀阔斧地调整和改变过去农、工、商互不协调的经济格局，积极展开旨在发展农村商品经济，使农民走向市场的改革。莱西市围绕自己的重点产业，在果品、花生、蚕茧生产中推广了农、工、商一体化经营，促进了农村商品经济的发展。招远县采取组建农副产品企业集团等形式，把县城内７０％多的农户聚拢起来，把农产品推向市场。
大力发展乡镇企业，发展民营经济，培育更多的市场主体，是山东县级综合改革迈出的第二步。８０年代中期以后，乡镇企业迅速成长为农村的支柱。它们究竟应以什么样的方式来运行？各级领导都非常明确，乡镇企业只能按市场的要求组织生产经营，让他们在商品经济的激烈竞争中经受考验和锻炼，才能使县域经济真正发展起来。为此，青岛、烟台、潍坊、淄博等市地制定了一系列鼓励发展乡镇企业的政策，使得乡镇企业每年都保持３０％—５０％左右的经济增长速度。
转变国有企业和大集体企业的经营机制，把企业推向市场，进行市场主体的重塑，是县级综合改革迈出的第三步。在这方面，许多综合改革试点县也进行了有益探索。例如，在国有企业较多的滕州、邹城、肥城等县市，近几年来在不断完善企业承包经营责任制的基础上，适时地推进了企业兼并、股份制试点、国合商业四放开等改革，１９９２年还在一定范围推行了“三项制度”改革，在转换企业经营机制，把企业推向市场方面取得较快进展。
社会主义市场经济体制的建立，不但需要市场主体的生成，而且需要市场本身的发育和市场体系的完善。山东的县级综合改革，在这方面也取得了较大进展。纵观其发展过程，大体上也可以分为三步。在起步阶段，一些改革试点县根据农村商品经济发展的要求，较早地建起了一批农副产品和其它生活资料的集贸市场和专业批发市场，初步解决了农民买难卖难的问题。以种植蔬菜而闻名全国的寿光县，从１９８４年起就采取多种形式，先后投资２０００多万元，建起了５处蔬菜市场，２２处综合农贸市场，５处水产品、畜产品市场。销售产品几乎覆盖了所有的农副产品和工业品，并为当地农副产品走出省门、国门创造了条件。临沂市几年来共兴建集贸市场１２９处，专业市场２４处，年成交额达８亿元，已成为鲁东南地区商品交换中心。
市场经济的发展必然要求市场容量的扩大、市场体系的形成。一些改革试点县适应市场经济发展的要求，积极培育生产要素市场，进一步促进了市场的发育。寿光县在发展有形的集贸市场、蔬菜市场的基础上，进一步发展了生产资料、科技、资金、劳务等生产要素市场，使县域经济出现了市场导向下的资源配置、投入产出的良性循环，有力地促进了生产力的发展。
市场发育的高级阶段是产权市场、资本市场的形成。虽然在这方面还处在探索阶段，主要在城市的小范围内试点，但在一些综合改革试点县，也进行了大胆试验。
由此可见，从产品市场到要素市场再到产权市场，这是市场发育的“三部曲”，也是山东县级综合改革所经历的三个阶段。实践已经证明，只要围绕建立市场经济体制进行改革，生产力就能得到发展，经济就能得到振兴。
转变职能，精简机构，为市场经济发育创造良好的环境
围绕建立社会主义市场经济新体制所进行的改革，是企业、市场、政府三位一体的综合配套改革。在县级综合改革中，政府管理体制的改革及相应的职能转换又处于中心地位。政府只有转变管理经济的职能和方式，才能放开企业的手脚，把企业推向市场，为市场的健康发展创造必要的条件和良好的外部环境。如果没有政治体制尤其是行政管理体制改革的配套联动，经济体制改革要想深入进行，是难以想象的。
在县级政府管理体制改革的总体框架中，机构改革又处于非常重要的地位。机构改革既是政治体制改革的重要内容，又是经济体制改革的前提条件。机构改革的成功与否，意味着能否真正转变政府职能，打破旧有的县级管理体制，真正解决政企不分、政事不分的问题；意味着能否建立起精干、高效的政府管理体制，为市场经济的发展提供优良的外部环境；也关系到能否解决机构臃肿、人浮于事，减轻财政负担，把有限的资金集中投入到生产建设第一线的问题。因此，各综合改革试点县抓住这个牛鼻子，围绕县级体制的转轨变型，建立适应市场经济需要的新型行政管理体制，进行大胆试验、大胆创造，做出了数篇卓有成效的文章。
莱芜市结合本地的实际情况，自１９８６年以来，从县乡权限破题，走以放权促简政的路子，把原市直设在乡镇的２６个单位，区别不同情况下放到乡镇，打破了条块分割，理顺了县乡关系，增强了乡镇政府管理和调节经济运行的权限，推动了农村商品经济的发展。向乡镇下放权力也促进了县级经济管理体制改革，精简了一批因权力下放而富余的机构和人员，为县级行政管理体制改革创造了良好的条件。１９８６年６月民政部召开莱芜简政放权经验交流会，对其改革经验给予充分肯定。目前山东已有１００多个县不同程度地向乡镇放权，顺利地实现了县乡之间权力和职能的转移。
昌邑县从１９８４年开始以转换政府职能、进行机构改革为突破口，在建立新型的县域经济管理体制方面又进行了大胆的尝试。昌邑在机构改革方面经过行政性公司、集团公司和总公司三个阶段，逐步把商业、粮食、物资、外贸等１４个政府经济主管部门转为经济实体，实行自主经营、自负盈亏，最终从政府序列中分离出来。这一“既撤香火又拆庙”的做法，使经济管理部门由居高临下的行政指挥型，转为平等竞争的经营型，从而把政府的管理职能推向市场，初步搭起了“小机构、大服务”的框架，受到了李鹏总理的肯定。目前，为转变政府职能，改革县乡机构和管理体制，安排机关和事业单位富余人员，山东省已在县级以下兴办服务性、经营性实体６７００多个。
但是，无论是莱芜改革，还是昌邑改革，都只是围绕机构改革这个难点打的攻坚战，改革还带有单项突破的性质，远没有囊括县级综合改革的全部。以人事制度改革为突破口，经济体制改革和政治体制改革相配套，农村改革与城市改革相结合，全方位推进、综合配套进行的阳信改革，使改革由单项向综合、由经济向政治转变，把县级综合改革推进到一个高起点、大力度、深层次的新阶段。在改革中，阳信县紧紧抓住综合配套作文章，在进行机构改革、干部人事制度改革的同时，又在计划、物价、公费医疗、住房、科技、文化、教育等多方面进行了改革。机关面貌出现了前所未有的变化；机关身架由胖变瘦，县委机构减少到６个，政府机构减少到２０个；机关干部实现了“三向分流”，即一部分人抓行政管理，一部分人开展技术服务，一部分人兴办实体，行政人员编制减少到４５０人，部门领导职务减少到８３个；财政负担由重变轻，全县每年可比改革前减少财政支出４６０万元；办事效率由低变高，县直机关层层推行“双向选聘”后，形成了务实高效的工作作风。
山东省县级综合改革的实践给人们以深刻的启示：首先，改革要以是否有利于社会主义社会生产力的发展为出发点和根本归宿。这就是说，“生产力为主旨，市场出题目，改革作文章”。生产力发展中遇到的阻力，市场经济运行中碰到的麻烦，就是改革所要解决的问题。生产力是坐标，市场经济是生产力发展的内在需求，改革是市场经济发展的基本动力，三者关系搞好了，改革必然有力度，有深度，经济和社会各项事业也必然会出现突飞猛进的发展势头。其次，改革必须配套进行。市场经济全新的运营方式要求经济和政治体制作出全面的调整。只有配套联动，才能最大限度地化解矛盾，减少阻力，消除各种负效应。再则，改革要注重县情，量力而行，既要积极，又要稳妥。在改革中，照搬照抄别人的经验是不行的，必须充分考虑当地的实际，考虑改革的承受力和可行性，以增强改革措施的成功率。最后，也是最关键的是要搞好对改革的组织领导，掌握驾驭改革的本领。作为上级，要为县级改革提供良好的外部条件，在组织上、舆论上乃至经济上提供必要的支持，允许其大胆试验。县级党政组织及其领导作为改革的具体指挥者，既要有敢闯、敢试、敢冒、敢为天下先的大无畏精神，又要有严谨求实的工作作风和善于排解矛盾、处理各种复杂问题的领导谋略，以最低的代价换取最大的成功。