一部具有历史意义的文献——写在澳门特别行政区基本法颁布之后 [复制链接]

第4版(要闻)
专栏：

　　一部具有历史意义的文献
——写在澳门特别行政区基本法颁布之后
郭东坡
３月３１日，八届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，以国家基本法律的形式，勾画出了未来澳门的蓝图，落实了“一国两制”的伟大构想。这是一件具有历史意义的大事。值得庆贺！作为起草委员会的一名成员，我感到由衷的高兴，也感受良多。
一、“一国两制”的法律体现
完成祖国统一大业，是历史赋予当代中国人民的神圣使命。按照“一国两制”的科学构想实现祖国的和平统一，是中国共产党人的一个创举。将“一国”与“两制”紧密结合，维护国家的主权、统一和领土完整与授权澳门特别行政区实行高度自治紧密结合，是澳门特别行政区基本法的主要特征。
实行“一国两制”，首先必须坚持国家的主权和统一。为此，澳门特别行政区基本法对有关涉及国家主权和统一的问题，都作了明确的规定。如规定澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分，是一个由全国人大授权实行高度自治的地方行政区域，直辖于中央人民政府；规定由中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务和防务，任免澳门特别行政区行政长官、政府主要官员和检察长；规定部分全国性法律在澳门特别行政区适用，澳门特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案；规定澳门特别行政区的行政长官、立法会正副主席、终审法院院长、检察长及行政会委员必须由永久性居民中的中国公民担任；规定对基本法的解释权和修改权分别属于全国人大常委会和全国人大等等，这一切都是国家主权原则的具体体现。
澳门特别行政区基本法对“两制”也作了明确的规定，其核心就是澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式五十年不变。因此，经全国人大授权，澳门特别行政区依照基本法的规定实行高度的自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，其行政和立法机关均由澳门特别行政区永久性居民依法组成。具体地说，在行政方面，澳门特别行政区可以自行制定财政、税收、货币金融、贸易、工商、劳工、航运、娱乐业、教育、文化、新闻、出版、科技、医疗卫生、体育、社会福利等各方面的政策，负责本地的社会治安，依法自行处理本地的行政事务。在立法方面，澳门特别行政区立法机关享有刑事、民事、经济、行政等各方面的立法权；澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同基本法抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，均予以保留。在司法方面，澳门特别行政区设立终审法院，享有终审权；除澳门原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制以及有关国防、外交等国家行为的案件外，澳门特别行政区法院对所有本地的案件均有审判权。在与内地的关系方面，中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特别行政区依照基本法自行管理的事务；如需在澳门特别行政区设立机构，则必须征得澳门特别行政区政府同意，并经中央人民政府批准。以上这些规定，充分表明了澳门作为一个特别行政区所具有的不同于中国其他行政区域或经济特区的特殊地位，从而使澳门特别行政区享有的高度自治权得到了可靠的法律保障。
毫无疑问，由于我国政府对香港和澳门的基本法方针政策是一致的，因此，在起草澳门特别行政区基本法时，参考和借鉴香港特别行政区基本法是十分必要的。然而，受历史、经济、文化等各种因素的影响，澳门毕竟又有其不同于香港的独特之处。对此，起草委员会十分注意从澳门的实际情况出发，并将其列为起草澳门特别行政区基本法的一项指导原则。
在澳门特别行政区基本法中，这方面的例子很多。如在土地制度方面，考虑到澳门还有少量的私有土地，故规定除澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，澳门特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有。在居民的基本权利方面，考虑到澳门居民中有一部分是葡萄牙后裔居民，故规定在澳门的葡萄牙后裔居民的利益依法受澳门特别行政区的保护，他们的习俗和文化传统应受尊重；与此相应，澳门特别行政区的行政机关、立法机关和司法机关除使用中文外，还可使用葡文，葡文也是正式语文。
在政制和经济方面，这方面的情况也是十分明显的。如根据现澳门立法会的组成状况，规定澳门特别行政区立法会议员大部分由选举产生，小部分由行政长官委任，并按照循序渐进的原则，逐步增加直选议员的人数；根据现澳门司法组织的大陆法系模式，规定澳门特别行政区检察院是司法机关，而非行政机关，并设立行政法院和保留刑事起诉法庭制度；根据娱乐业在澳门现有经济中的特殊地位，规定澳门特别行政区可从本地整体利益出发，自行制定旅游娱乐业的政策；根据澳门现已存在的社会协调常设委员会架构及其职能，规定澳门特别行政区设立由政府、雇主团体、雇员团体的代表组成的咨询性的协调组织，等等。总之，在澳门基本法的整个起草过程中，起草委员会力求从澳门的实际情况出发，以便起草出一部具有澳门特色的基本法的立法宗旨是十分明确的。这也说明澳门特别行政区基本法不仅是一部以“一国两制”为根本出发点的法律，而且也是一部充分反映澳门实际的法律。
二、民主协商、集思广益的产物
起草澳门特别行政区基本法，就是要将我国政府按照实事求是的精神，在充分考虑到港澳地区历史背景和现实情况之后提出来的“一国两制”方针政策，用法律的形式具体、严密地规定下来，从而使维护国家主权统一与授权澳门特别行政区实行高度自治有机地结合在一起。这无疑是一项艰巨而又光荣的任务。
可以说，起草澳门特别行政区基本法，就像盖一座“大厦”一样，是一层一层靠集体智慧砌起来的。这座“大厦”的地基就是贯穿于中葡联合声明中的“一国两制”构想以及在此基础上产生的中国政府对澳门的一系列方针政策。澳门特别行政区基本法的起草工作始于１９８８年８月全国人大常委会决定成立澳门特别行政区基本法起草委员会，从发展过程来看，起草工作大致经历了四个阶段：第一阶段是拟出基本法结构，以便为基本法条文的草拟确定一个整体框架。第二阶段是根据基本法结构，成立中央和澳门特别行政区的关系、居民的基本权利和义务、政治体制、经济、文化和社会事务五个专题小组，由各专题小组分别负责草拟澳门基本法有关章节的条文。这一阶段的时间最长，讨论、修改的次数最多，最后形成了澳门基本法（草案）征求意见稿。第三阶段是就基本法（草案）征求意见稿在澳门和内地广泛征询各界人士的意见，在作出修改后形成基本法（草案），并由全国人大常委会加以公布。第四阶段是就基本法（草案）在澳门和内地再次广泛征询各界人士的意见，对其作进一步的修改和完善，并经草委会第九次会议通过后提请全国人大常委会审议。据统计，在长达四年零五个月的时间里，起草委员会先后共举行了九次全体会议、七十二次专题小组会议、三次主任委员扩大会议、三次区旗区徽图案评选委员会会议。一个国家花如此大的人力和物力，用如此长的时间和如此广的空间起草一部法典，在世界上是罕见的。我认为，澳门基本法的起草历程深刻表明，我国政府为贯彻“一国两制”伟大方针的态度是真诚的，其决心是坚定不移的。
澳门特别行政区基本法的起草过程，同时也是一个充分发扬民主的过程。这种民主立法首先表现在基本法的咨询方面。由澳门各界人士组成的澳门基本法咨询委员会不仅以高度负责的态度，对基本法起草工作提出了大量富有参考价值的建设性意见，而且还以各种形式，通过各种渠道在澳门居民中开展基本法的咨询活动，极大地提高了居民的参与热情，并将澳门各界人士对基本法提出的各种意见和建议忠实地转达给起草委员会，从而推动了基本法起草工作的顺利进行。例如，在澳门特别行政区基本法（草案）征求意见稿咨询期间，咨委会共收到了澳门各界人士提出的各种意见书３６２份，计有１０００多条意见和建议。除此之外，起草委员会的内地委员应咨委会的邀请，曾五次赴澳门倾听澳门各界人士的意见；起草委员会也受全国人大常委会的委托，向中央各部门、各民主党派、各人民团体广泛征求意见，并通过各省、自治区、直辖市人大常委会征集各方面的意见。所有这一切说明，澳门特别行政区基本法的产生是有着广泛的群众基础的，它得到了包括澳门同胞在内的全国人民，尤其是澳门各界人士的关心和支持。
其次，在起草委员会内部，也充满了民主讨论的气氛，全体委员均抱着高度的责任感和使命感，畅所欲言，各抒己见；碰到分歧就反复讨论，有时为了某个条文的内容甚至可以争论一天，即便是少数人的意见，同样可以保留并受到尊重。正是在这种民主讨论的气氛中，基本法的内容不断地得到了充实和完善。例如，在对澳门特别行政区基本法（草案）征求意见稿的修改过程中，起草委员会就作了大大小小１００多处修改，覆盖面达总条文的３４．４％，其中涉及内容的修改有３０多处。以后，起草委员会又根据各方面的意见，通过了１８项修改提案（不包括文字修改），方形成澳门基本法（草案）。由此可见，对澳门和内地各界人士提出的意见和建议，起草委员会都给予了高度的重视。整部基本法不仅是全体起草委员相互合作、辛勤劳动的结晶，而且也凝聚着澳门和内地各界人士的高度智慧。
三、澳门平稳过渡和长期稳定发展的根本保证
澳门特别行政区基本法的通过，是“一国两制”伟大国策的又一光辉实践，它必将对我们全面完成祖国统一大业产生深远的影响，对澳门的平稳过渡和长期繁荣稳定产生巨大的促进作用。从这个意义上说，我认为起草委员会按时、圆满地完成基本法的起草工作，对澳门有着十分重大的现实意义。
虽然，澳门特别行政区基本法要到１９９９年１２月２０日以后才开始实施，但由于这部法典是未来澳门各方面社会生活所必须遵循的基本法典，因此为了保证澳门的平稳过渡，对于过渡期间的一切涉及九九年以后的重大事务，均须考虑与基本法的衔接。
澳门特别行政区基本法是以法律的形式，确定了“一国两制”的方针政策，它将为澳门居民准确地勾画出反映澳门未来的清晰图景，指明今后发展的方向。所以，基本法的各项规定，客观上为九九年后澳门居民能够在一个社会稳定、经济繁荣的生活环境中安居乐业提供了法律保障，通过这种有效的法律保障，将使澳门居民充分认识自己的地位、享有的权利以及肩负的责任，充满信心地迈步跨入新的纪元。
随着澳门特别行政区基本法的颁布，澳门和内地之间的关系也必将得到进一步的加强。为了保障“一国两制”和基本法的实施，不仅要向澳门居民广泛宣传基本法，使更多的澳门居民了解基本法的内容，积极关心和参与澳门各方面的社会事务；而且也要向内地广泛宣传基本法，使全国各地区、各部门都能按照基本法的有关规定，正确处理好内地同澳门的有关事务。我相信，经过各方面的共同努力和紧密配合，澳门一定会按照基本法的有关规定实现平稳过渡，“一国两制”的方针政策一定能够在澳门更加深入人心，并结出丰硕的果实。
（作者是新华社澳门分社社长、澳门基本法起草委员会副主任委员）