体制和转轨——培育和完善土地市场述评之二 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　体制和转轨
——培育和完善土地市场述评之二
本报记者蒋亚平
土地市场上存在的种种问题，与国情有关，也与体制有关。目前我国的土地市场，其价格形成、产权主体、行政管理，包括土地所有权，都呈现一种“双轨”形态。
首先是“价格双轨”。
这有两层含义。一是指土地使用权的取得方式，有的通过无偿划拨，有的通过有偿出让。本来无偿划拨的土地使用权不应该进入市场，但是，相当一部分这样的土地却直接或变相进入市场，这在供应量和价格上，对土地市场的冲击是不小的。
“价格双轨”的另一层含义是指有偿出让土地使用权时的定价方式，分为协议和招标、拍卖。协议出让是一轨，这种行为由于都是“一对一”谈判，往往随意性强，比较好通融，价格一般偏低。而招标和拍卖，则是一种真正的市场方式，透明度高，与市场供求状况吻合。
这种状态，等于谁有办法把无偿划拨的土地拿到市场中去，谁可以通过协议拿到低价格土地，谁就等于拿到了“平价土地”，甚至是“免费土地”。
　　第二是“产权主体双轨”。
这里指的“双轨”，一是中央政府，一是地方政府。本来，这点上不应该有矛盾，土地国有，中央政府代表国家，土地的产权及其相应的收益权应由中央政府处置。地方政府则想，土地在我们脚下，又由我们管理，就应当拥有相应的处置和收益权力。这种状况由于前几年实行“财政包干”体制更复杂了，实际上形成两个产权主体的局面。
焦点在土地收益的分配上。最先规定土地出让收益４０％归中央政府，６０％给地方，但地方认为中央拿走的比例太高，留下的部分有可能连土地开发成本都不够，执行很不积极。所以，当时这个规定几乎形同虚设。
为解决这个矛盾，中央将这一比例修改为中央留５％，地方留９５％。情况开始有了改观，但执行中，也不尽理想。
１９９４年，这种状况有了根本转变。刚刚颁布的《城市房产管理法》明确规定土地出让全部上缴财政，列入预算。新的税制又将土地收入划进地方收入大盘子。双管齐下，中央和地方在土地收益上大格局有了初定。
但是，事态如何发展还有待于实践。由于明确规定土地收益全归地方，卖地越多，当届政府的财政收入就越多。试想，如果县长、市长仅有短期行为，土地出让量会不会更加难以控制呢？
　　三是“行政管理双轨”。
这个“双轨”，是指同属国务院的土地管理部门和建设行政主管部门。
目前，按照国务院规定的职能分工和有关法律规定，全国城乡土地由土地管理部门统一管理，城市房地产则由土地及建设两个部门共同管理，建设行政主管部门管房产，土地管理部门管地产。也即圈内人所说的“房地分管”。
“管理双轨”所导致的矛盾是明显的。在房地产市场上，房和地的关系本来密不可分，在世界其他国家和地区，都是以地权为核心实行统一的权属管理。房地分管，不仅增加成本，损失效率，阻障信息，还会给土地市场的发展留下隐患。从更宏观的层面看，因为两个主管部门看法不一，往往使一些涉及到土地市场的政策法规难以出台。
体制不顺，长期扯皮，严重影响了土地市场的发育完善。现在，主张对房政、地政实行统一管理的呼声日高。实际上，两个主管部门在这一点上没有分歧。关键问题是，如何去统，才有利于强化对土地市场的管理，加快土地市场的发育？
　　四是“土地所有权双轨”。
我国土地全部是公有的，但又分为国家所有和集体所有“双轨”。目前，土地市场管理上一个令人挠头问题，便是农村集体土地自发进入市场。
在法律上，这个问题比较清楚。凡农地变成非农地，必须由国家土地管理部门先行征地变成国有土地，再由用地单位向国家办理出让手续。但是，由于农民得到的征地补偿与土地市场价格悬殊太大，便自己将土地直接进入市场。方式有三：一是拿地和别人合股办厂盖房，从中获利；二是自己大兴土木，直接出售出租收钱；三是不经批准将地卖给用地者。
土地市场出现的四种“双轨”现象，实际上是计划与市场，部门与部门，中央和地方，政府和农民在体制转轨过程中的一种利益磨合和碰撞。所以，要使土地市场顺利发展，必须理顺关系，减少摩擦，多方协调。现在随着土地市场自身的运转规律，在各级政府和土地市场管理部门的努力下，一些问题已经在逐步化解。行政管理体制上，一些地方政府已经对土地市场实行了统一管理，并且作出了相应的机构调整。在农地进入市场的管理上，广东、珠海、上海等地已有了一些比较成熟的经验。