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夏珺 1994-01-31 00:00

小城镇户籍制度改革意义何在——有关部门正在着手研究具体操作办法

第2版(农村经济)
专栏:农村经济纵横谈

  小城镇户籍制度改革意义何在
——有关部门正在着手研究具体操作办法
本报记者夏珺
党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中有这样一段话:“逐步改革小城镇的户籍管理制度,允许农民进入小城镇务工经商,发展农村第三产业,促进农村剩余劳动力的转移。”尽管只有几十个字,对加速我国农村城市化的进程却有着重要的战略意义。
近代社会发展史表明,城市化是世界范围的历史趋势。19世纪初,全世界城市人口占总人口的比重仅3%左右,到20世纪初就提高到14%以上,80年代猛增到42%。据联合国有关组织预测,到本世纪末,世界上将有50%的人口生活在城市。而我国的城市化水平在世界上是比较低的,不仅低于发达国家(80%—90%),而且低于发展中国家(40%),仅为28%左右。
我国城镇的发展与非农产业发展相比也是相当滞后的。就全国来说,国民生产总值中非农产业所占比重由建国初期的40%左右上升到1992年的75%左右,但80%的人口在农村的格局基本没有改变;就农村来说,农村社会总产值中非农产业产值所占比重由1978年的30%上升到1992年的60%,但分散居住在农村的人口不但没有减少,反而年年在增加。
有关专家指出,我国城市化进程的滞后至少带来三方面的不良后果。
首先,第三产业不可能正常发展,也就无法获得应有的规模经济所带来的规模效益。换言之,如果撇开加速城市化进程,想单纯推进第三产业的发展是不可能的,而且还会造成更多的新问题。
其次,乡镇工业的异军突起,在给农村经济带来繁荣、富裕的同时,也带来了新的“农村病”。突出表现是乡镇工业布局过于分散。1992年,全国有乡镇企业2079万个,其中1900多万个分布在自然村。乡镇企业布局过于分散,存在着三种不经济,即土地利用的不经济、规模的不经济和运费的不经济,加上不利于集中治理污染、低水平重复等,造成资源、资金的极大浪费。在城市化滞后的条件下,乡镇工业越发展,这种浪费就越大。
第三,削弱了我国产业结构在其调整过程中吸收农业剩余劳动力的能力,有资料表明,近年来,随着我国乡镇企业的迅猛发展,其吸纳农村剩余劳动力的能力,不但没有提高,反而有所下降。
改革开放十几年来,我国小城镇建设步伐加快。不少地方富裕起来的农民掀起了“建城热”,出现了一批像浙江苍南县龙港镇那样的农民建设的“农民城”。一大批农民进入城镇务工经商,到1993年,全国有1.16亿农民在乡镇企业就业。但由于户籍制度的限制,这些进城务工经商的农民户口仍是“农业户口”,形成了一个城乡两栖、“既非市民,又非农民”的游离阶层:户口在农村原籍,承包着农村的土地,而就业、日常生活又在城镇;在农村和城镇都拥有生产资料和生活设施,一方面,无心或无力再从事农业生产,另一方面,又无法获得与城镇居民同等的身份待遇。
当初,我们把户口分为“农业户口”和“非农业户口”两类,主要是为了控制大城市规模,尽量减少吃商品粮的人数。因此,“非农业户口”成为控制农民进城进镇的第一道闸门。过去,这道闸门确实起到了控制的作用,因为你没有城镇户口,即使进了城镇,也买不到粮食、找不到工作、租不到房子、孩子不能入托入学;一旦被发现了,还要被遣送回农村。那时农民进城,除了生活上有风险外,还有政治上、舆论上的风险。但改革开放十几年来,这种情况发生了很大变化,没有城镇户口的农民进了城照样可以买到粮食、找到工作、租到房子,只要交一定的“赞助费”,孩子也可以入托入学;对农民进城的舆论环境也变得越来越宽松了。实际上,在目前的社会经济环境下,户籍制度要作相应的调整。
堵塞不如疏导。现行户籍管理制度的弊端暴露得越来越明显,已经成为阻碍人才和劳动力合理流动的严重障碍,人们不能根据自身生产经营的需要选择居住地,使得许多具有良好区位优势的小城镇长期得不到发展,这也是造成我国城市化滞后的原因之一。目前,全国大部分省市已取消了对城市居民的粮食统销制度,为改革现行户籍管理制度创造了极为重要的条件。党的十四届三中全会的《决定》提出“逐步改革小城镇的户籍管理制度”的问题是抓住机遇,恰逢其时的。“逐步改革小城镇的户籍管理制度”,将有利于打破城乡分割的旧体制,调动农民希望进城生活和兴办产业的冲动,并使其与农民手中的资金潜力衔接起来,按市场经济的方式来建设新型的小城镇,发展第三产业,加速城市化进程。
据悉,公安部、建设部、农业部、国家体改委等部门正在着手调查研究改革小城镇户籍管理制度的具体操作办法,一些具体问题正在研究当中。不过,在大的原则上大家已取得共识,这就是,这项改革应采取积极推进、分步到位的办法逐步进行。最终目标是取消户籍管理上的“农业户口”和“非农业户口”的界限,为城乡人口合理流动拆除政策上的樊篱,但这是一个相对长的社会、经济发展过程,不能急于求成。历史的教训证明,无论干什么事业,光有紧迫感是不行的,还必须有扎扎实实的工作作风,否则往往欲速而不达。


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