| 蒋亚平 |
1995-07-31 00:00 |
新的土地观——广东经济发展和土地的关系考察之三
第10版(农村经济)
专栏：农村经济观察
新的土地观
——广东经济发展和土地的关系考察之三
本报记者蒋亚平
１
广东的土地，有两个大的趋势很难改变。
一是人均土地资源，尤其是人均耕地资源日趋减少。实际上，广东一直非常重视土地开发，这既是因为人口增多和建设用地需求旺盛的压力，也是土地日益升值背景下人们的主动选择。
从１９８３年到１９９４年，广东通过开发新增的土地，在全国也是名列前茅这在相当程度上缓解了广东经济发展中的土地压力。其中有些市，如珠海，建设用地虽然规模不小，但是新开发的土地更多。算总帐，耕地不是“赤字”，而是变多了。
但是，与大多数省市相比，广东在人口上的压力是双重的。除了本省人口的增长外，广东每年还有大量的外来人口从全国各地涌进。根据对最近十几年的情况推测，广东每年大约新增近１００万人。这些人尽管由于特殊的户口政策被认作是流动人口，但是实际上大都是广东的常住居民。这就是说，广东土地现在和将来实际承受的人口压力，远远大于在统计报表上所反映的压力。这也算是广东土地对全国经济发展的一个贡献。
第二个很难改变的趋势，是用地结构的调整。
首先是农业内部的用地结构。由于广东特殊的气候和土壤条件，发展水果、水产品，比生产粮食，效益要高出几倍，甚至几十倍。人民公社时期限制农民种植自由的环境也基本不复存在，市场的发育和发展，诱使农民弃粮从副。
鱼塘、果园和其他经济作物用地对耕地冲击，一直是广东经济发展中令人注目、挠头的问题。
更引人注目的是整个土地的结构调整。工厂的兴起，城镇的扩张，既是广东经济发展的象征，也是推动这一发展的动因。毫无疑问，支撑这一兴起和城镇扩张的基础，是土地。绝大多数占用的是农田。
这种一二三产业用地结构的变化，对于扩大广东的经济容量，起了重要作用。但是，广东传统农业，尤其是粮食生产，也受到较大影响，并由此受到来自中央和兄弟省市的相当压力。
广东对此并非心安理得。麻烦在于，在广东，这种用地结构的调整，目前似乎刚刚开始。近年逐步高升的粮价，并没有显示出把耕地捆牢在粮食上的力量。工业化、城市化，只是刚刚掀起一两个浪头，大的潮涌还在后面。工厂用地的集约化会是必然的趋势，可是城区的冲动却如青春少年。比如广州市，新的规划面积是６００多平方公里，比现有面积多出３００多平方公里。这将又有多少珠江三角洲的良田永久消失！
２
两个“不可避免”，凸现的还是人们屡屡提到的这样一对矛盾：吃饭和建设。这是我国经济发展中一个久久使人困惑、难解的悖论：地就那么多，耕地不能不保，建设不能不搞。这种格局下，管理土地就如同“跷跷板”：土地管理者站在跷板中间，跷板两边，一头站着“吃饭”，一头站着“建设”，保持平衡很难。
应该说，十几年中，广东土地管理这个跷板，重心在“建设”一边。尽管省委、省政府和土地管理部门，从没忽视耕地问题。但是，在一些地方，人们为了盖工厂，为了盖楼房，在绿油油的田野里往下砸水泥桩时，好像很少犹豫。
３
近两年，情况开始发生变化。为了保护好耕地，广东抓了两件事，都领风气之先。其动作之快，力度之大，范围之广，工作之扎实认真，令全国瞩目。
第一件事是划定基本农田保护区。广东现有耕地３４８７万亩，经过一年多的认真努力，已有３０６０万亩被列入依法保护的基本农田保护区，占总耕地的８０．３％。
第二件事是自今年初开始大张旗鼓的“查荒灭荒”。如推行土地有偿使用一样，广东这次再度全国领先。此前，广东的耕地，因农民弃耕和建设用地闲置，有５５．７万亩晒着太阳。这意味着，仅此一项，广东一年就少生产粮食约２亿公斤。截至６月底，广东投入大量人力物力，已复耕５２万亩。我们这次驱车广东，沿线曾经被称为“人造黄土平原”的空旷土地，现在已经遍布绿意，的确今非昔比。
４
划定基本农田保护区和全国查荒灭荒，表明广东土地管理的“跷板”，已经倒向“吃饭”一边，显得平衡起来。广东的这种变化，来自双重推动。一是自身经济发展所必须。在现有的粮食购销体制和价格政策下，粮食越来越成为广东经济发展的“瓶颈”。不抓耕地，不抓粮食，大势不许。二是四周的压力。广东的经济发展，鞭鞭领先，不能在中央政府最为重视的粮食上丢了面子。
但是，如果说，广东的耕地保护问题已就此解决，还为时过早。正如先前建设用地规模过大，耕地流失速度过快，是因为广东总的经济发展格局所决定，而不能简单归咎于土地管理工作薄弱一样，要保持目前重视耕地保护的势头，也绝非是土地部门一家努力所能奏效的。
这两年广东耕地保护效果显著，有一个客观原因，即自１９９３年我国实行宏观调控以后，对投资规模严加控制，建设用地的需求大大减少，土地的压力相应减轻。
这便留下一个问题，如果在一定时候经济再度升温，广东的土地跷板，是不是能够像目前这样的相对平衡呢？
广东省国土厅厅长袁征以及我们采访过的地方领导和土地局长，几乎都表示了这种担心。
５
在人多地少的我国，建设和吃饭对土地的争夺，可能是一场永恒的战争。
对于广东来说，如何用好、管好祖宗留下来的这片国土，已经进入一个十分关键的时期。人口的增长态势，工业化、城市化对建设用地的需求规模，包括新的土地制度和经济制度的轮廓，从没像现在这样清楚过。在土地问题上，未知的因素越来越少。人们有条件对土地的“大盘子”进行安排了。
统筹这个“大盘子”并不是一项轻松的任务。养活广东的人口，究竟需要多少耕地；实现广东的现代化，究竟要花去多少建设用地；城市土地为国家所有，农村土地归社区集体所有，二者的关系最后究竟如何处理；中央政府和地方政府各自对土地的权限到底怎样定位；土地的行政管理体制还需作出什么样的调整……
值得政府花大力气去解决的，还有许多具体问题。如怎样才能真正保护好基本农田；怎样发育和规范土地使用权的出让和转让市场；采取什么办法才能使国有土地资产得到显化、流动，又能避免无谓的流失；怎样使建设用地更为科学合理……
６
问题到这里没有完。目前的现状是，每个企事业单位、每个人都想多占一些地，都想从土里多变出一些钱，并尽可能多的装进自己的腰包。包括许多地方政府，也沉溺于卖地赚钱之中，难以自拔。在整个土地的保护和利用中，政府的土地管理部门似乎在孤军奋战。
这样一种态势，土地管理的形势当然严峻。
这便提出一个人们目前还议论不多的问题，政府在强化行政管理、加强法制监督的同时，是不是也应该从这样一个角度想想办法：即通过制订某些法规和政策，通过确立某种机制和办法，使保护土地、珍惜土地成为全民全社会包括各级政府的自觉行为。
这同样是一个值得研究解答的重大课题！
（附图片）
题图照片：川南珙县底硐镇景阳村的坡改梯工程。曾朗摄
文中照片：开发土地成锦绣。白雪摄 |
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