《和平纲领》的回顾与反思

第6版(国际)
专栏：述评

　　《和平纲领》的回顾与反思
本报记者许世铨何洪泽
本月初，联合国秘书长加利发表了《和平纲领》的补编。这是自１９９２年６月加利秘书长提出《和平纲领》以来，第一次对这个纲领的实施所作的总结。秘书长在这份文件的导言中说，我们正处于一个极有希望实现和平与发展的新时代。但能不能实现这个希望，“要看我们怎样能够好好吸取冷战后时代最初这几年联合国的成功和失败的教训。”显然，秘书长的这份文件就是他对《和平纲领》的回顾与反思。
秘书长指出，从冷战结束以来，联合国在维和方面的活动激增。１９８８年初，联合国的维和行动只有５个，到１９９４年底，已增加到１７个。部署的人员从１．１万人，增加到７．７万人，维和经费则从２．３亿美元猛增至３６亿美元。
秘书长认为，“质的变化比量的变化更加明显。”维和行动质的变化主要表现在它已超越了原有维和行动的职责范围，如时常使用武力，以及大国更多的参与。导致这种质的变化有几个原因。一是当今维和行动涉及的许多冲突是国家内部的冲突，而不是国与国之间的冲突。特别是１９９２年以后新设立的维和行动除两项之外都涉及国家内部冲突。这种冲突的特点是政府瘫痪、法制崩溃、匪盗横行、天下大乱。这样维和行动常常超越以前的任务范围，除了监督停火以外，还被赋予促进民族和解与重建法制的任务。这无疑复杂得多，也困难得多。二是维和部队不得不保护人道主义援助行动。冲突造成大量难民，迫切需要人道主义援助。然而法制的崩溃使人道主义援助十分危险。这就造成一种政治压力，要求维和部队保护人道主义援助，在波黑还为此建立了“安全区”。这就增加了维和行动使用武力的可能性。三是现在一些维和行动被赋予了政治性的任务，即在实现和平以后还要实施政府的体制重建，如建立新的军警部队、组织选举等等。这是前所未有的。
秘书长在回顾两年多来维和行动的历史时指出，这些新情况导致维和行动“有的成功，有的失败”。他总结了各方面的经验教训，得出了某些有益的结论。
首先，秘书长认为，维和行动要取得成功，必须尊重某些基本原则。其中三个特别重要，即“当事方的同意，公正无私和除自卫外不使用武力”。他指出，在所有成功的行动中，这些原则都得到尊重；其实，这三个原则就是原先为维和行动制定的主要原则。秘书长在分析联合国在索马里和波黑遇到的挫折时得出一个结论，“有必要抗拒使用军事力量以加速进程的诱惑”。
其次，秘书长提出了维和行动的指挥和控制权的问题。这个问题在波黑表现得最为突出。秘书长认为，维和行动的政治领导属于安理会，具体的领导和指挥属于秘书长及其现场代表。他批评了安理会对维和行动的微观管理，强调维和部队指挥的统一，反对维和部队派遣国对其部队下达命令。这反映了一些大国越来越直接参与和卷入维和行动的倾向。
此外，还有关于制裁的问题。安理会近年来大大增加了使用这一手段，但其实施却常常事与愿违。制裁受害者首当其冲的是普通的百姓并殃及他国；它增加了人道主义援助的困难，起不到向政治领导人施加压力的作用，反而激起民族主义情绪。因此，秘书长建议设立一个机制，减少制裁的负面影响。然而这种机制是否能建立，还有待成员国讨论。
秘书长在文件中还谈到实施《和平纲领》时所遇到的其他一些困难。如维和部队装备和经费严重短缺等等。这一切表明，《和平纲领》的实施远不是当初想象的那样容易。因此，秘书长向各会员国呼吁，“时代要求重新思考，一起努力并创造克服危机的新方法”。这正是摆在联合国面前迫切需要解决的问题。
（本报联合国电）