我国吃饭与土地问题的战略思路

第6版(学术动态)
专栏：专论

　　我国吃饭与土地问题的战略思路
王文学
内容提要：中国用占世界７％的耕地养活了占世界２２％的人口，创造了当今世界的奇迹，下个世纪中国人民有能力解决自己的吃饭问题。为此，要坚持以土为本，实施“保护、开发、提高”的基本对策，大力提高现有耕地生产力，不断培育新的粮食生产增长点，还要加大改革开放力度，促进城市土地的集约经营，积极稳妥地推进农村土地使用制度的改革，节约土地，并不断拓展土地资源利用空间，努力探索科学配套的土地管理机制。
在人类即将进入２１世纪的时候，中国众多人口的吃饭问题已成为世界舆论的焦点之一。西方一些学者预测，２０３０年我国将发生“粮食危机”，进而提出了２１世纪“谁来养活中国”的命题。对此，我们必须作出认真回答，并采取正确的对策，科学地管理土地，培育新的粮食生产增长点。
一、我国未来农业发展的前景
西方学者提出的中国“粮食危机”论，主要依据是中国未来将面临两大难题，即人口的增长和耕地锐减、耕地生产能力下降。但是，他们并不真正了解我国的基本国情和农业发展的潜力。从我国农业发展的前景看，下一个世纪，中国人民完全有能力解决自己的吃饭问题。中国用占世界７％的耕地养活了占世界２２％的人口，成为当今世界奇迹，这充分表明中华民族具有极强的自我生存、发展能力。今后，随着社会主义市场经济体制的建立，一定会找到一条更加符合国情的农业发展道路，土地生产力必将得到进一步提高。据国务院研究室综合司课题组的调查和有关部门测算，进入２１世纪后，我国人口结构将由成年型转变为老年型，增长速度会随之下降，２０４０年可望实现人口零增长。以此推测，２０３０年全国总人口约为１５．３亿人（见《’９５中国粮食问题大讨论》，经济科学出版社，第１５页）。据国家最新土地调查结果，我国现有耕地２０亿亩，工业化的进程势必要占用一些耕地，但只要加大土地复垦的力度，耕地面积可望实现占用与补偿的动态平衡。到２０３０年，仅按粮食耕地面积７０％计算，我国复种指数可由现在１５５％提高到１６０％，其粮食播种面积可大大超过２０亿亩；同时，通过增加物质投入和科技投入，大力发展有机旱作农业和节水农业，粮食生产可望持续增长。
应当看到，解决我国未来粮食供需矛盾，还有许多资源潜势和有利条件。一是我国还有一定数量的农业后备资源，土地开发复垦的潜力还很大；二是随着人民生活水平的提高，食物结构将发生相应变化，肉、蛋、奶、果等副食品的需求量在人们食物结构中的比例将会增加，人均口粮消费将相应减少。目前导致粮食供求紧张的一个重要原因是饲料用粮增加（已占粮食总量的１／４至１／３），而且大多是粮食喂养，饲料报酬率低。今后，如果把“粮食作物——经济作物”的二元种植结构改变为“粮食作物——饲料作物——经济作物”三元种植结构，同时大力发展草地牧业，开发利用农作物秸秆和其它副产品，发展草食动物，将从另一个方面减轻对粮食需求的压力；三是我国节约粮食的潜力也很大。仅播种一项，如果实行精量播种，按目前１２５亿公斤粮食作物种子计算，则可节约５０亿公斤左右；四是我国绝大多数人口生活在农村，家庭承包经营从机制上保证了农民必然会首先解决自己的吃饭问题。如发生粮食短缺，农民会依据市场信号，自觉地采取措施，增加粮食生产，这是我国粮食安全的基本保证。加上我们通过国际市场进行适时适量的余缺调剂，完全能够实现粮食的供需平衡。
当然，对我国２１世纪的吃饭问题的艰巨性和复杂性要有充分的认识。根据我国农业发展目标，到２０００年，粮食总产要达到５０００亿公斤。这就是说，今后５年要增产５００亿公斤，每年平均增产１００亿公斤。但是，“七五”以来，每年平均增产粮食只有５０亿公斤，可见难度是相当大的。即使实现了这一目标，但由于人口增加，人均占有粮食也只有３８０公斤，仍是紧平衡，还低于１９８４年的水平。从今后一个时期看，影响我国农业发展的最大制约因素是人均资源相对不足。我国耕地人均占有量比较低，仅相当于世界平均数的１／２；我国水资源人均占有量也只有世界平均水平的１／４；人均森林面积仅为世界平均水平的１／８。更为严重的是，在资源数量急剧减少的同时，资源质量也在日益下降，生态环境继续恶化。目前，我国水土流失面积已达１００多万平方公里，土壤退化、沙化问题比较严重，影响了土地生产力的提高。第二次土壤普查结果表明，我国无障碍因子的耕地仅占１５．３％，中低产田面积占到总耕地面积的２／３以上（见《农业环境与协调发展》，中国农业科学出版社，第１６页）。与此同时，大量未经处理的工业废水直接排入江河湖泊，使大量耕地受到不同程度的污染。由此可见，稳定耕地面积，提高土壤肥力，加强资源保护，改善生态环境，已成为我国农业可持续发展的一个重大课题。
二、实施土地“保护、开发、提高”的基本对策
解决我国的吃饭问题，必须在切实控制人口增长的前提下，坚持以土为本，实施“保护、开发、提高”三管齐下的方针，即把保护现有耕地作为基本国策，把新耕地资源和非耕地资源的开发作为突破性战略，同时实施“土壤肥力再造工程”，不断培育新的粮食生产增长点，大力提高现有耕地生产力。
巨大的人口压力，决定了我国的土地承载力在今后相当长的一段时期内处于临界状态。这就要求我们必须珍惜和合理利用每一寸土地，把现有的耕地作为生命田，切实加以保护。同时，要加强耕地后备资源的开发。我国宜农荒地约５亿亩左右，其中可开垦成耕地的有１．２５亿亩（见《中国土地管理总览》，法律出版社，第１２８页）。针对我国耕地后备资源大都集中于边远地区的实际，应在国家宏观指导下，充分发挥地方政府的积极性，提倡和鼓励异地开发。又据估算，全国工矿业毁损废弃以及由于污染等损毁废弃土地约１亿亩，其复垦的潜力很大。不过，目前我国复垦率还很低，加拿大等国均达到５０％以上，英国高达７８％。对于我国来说，如果把现有１亿亩废弃土地的复垦率由５％提高到５０％，即能增加可利用土地５０００万亩左右，其中１／３作为耕地，可增加耕地１５００万亩（同上，第６４８页），其潜力可见一斑。
我国非耕地资源相对充裕，特别是占国土面积７０％的山区，有２０亿亩可利用的荒山荒坡。目前，通过发展经济林、木材林、畜牧业，不少贫困地区农民开始走向富裕。今后，我们应进一步把发展林、果、牧作为振兴山区经济的一项战略措施来抓，遵循自然规律和经济规律，合理开发利用自然资源，精心培育以林、果、牧为主的新兴主导产业，走产业化综合开发的道路。
我国是世界上草地面积最大的四个国家之一，有４７亿亩可利用草原草地，是耕地面积的２倍多。但其畜牧业产值还不足种植业产值的１／１０，每公顷草地畜产品的产量仅为新西兰的１／８２，美国的１／２７，差距较大。这与长期以来我国重用轻养、过度放牧、忽视草地资源的开发建设有直接关系。我国草地建设年均每公顷投资只有３—４元，仅相当于美国等发达国家的１／１００。近几年来，西北地区通过一系列激励政策改变了过去游牧式的生产方式，增加了对草原的投入，使一大批严重退化的草场恢复了生机，促进了畜牧业的进一步发展。今后要继续增加投入，加强草地建设，合理放牧，科学管理，实现以草换肉、以草换奶、以草换皮，使草地资源可再利用，充分发挥生产潜力，不断增加畜产品产量。我国还有２．６亿亩内陆水域和１．８亿亩浅海海域，发展水产业前景广阔。目前，内陆可养殖水面有４０％没有利用起来，沿海滩涂可养殖水面没有利用率占到６０％，水深１５米以内的浅海利用率不到２％。这样，沿海地区特别是东南沿海地区可大力发展海洋农业，拓展资源利用空间，广辟新的食物来源。
当然，在努力抓好耕地资源开发的同时，必须十分重视提高现有耕地生产力。没有土壤肥力的提高，就没有农产品产量的增长，其它技术措施也难以发挥应有的作用。因此，从现在起要把“土壤肥力再造”作为一项战略工程来抓，这既是对土地的补偿，也是为后人造福。最重要的是，坚持不懈地开展农田水利基本建设，加速中低产田的改造。长期以来，人们把旱地低产的原因简单地归结为天旱。实际上，天旱的本质是地旱。解决地旱的关键一是蓄水，二是节水。只要土壤肥力高，蓄水保墒能力强，做到伏雨秋用，秋雨春用，一般年份的降水量基本上能满足作物生长需求，旱地完全可以实现高产稳产。据有的地区的经验表明，全国如能对中低产田进行以发展节水、旱作农业为中心的大规模的改造，亩产量在现有基础上平均提高１００公斤，是完全有可能的。
我国许多地区光热资源丰富，科学地间作和套种，大搞立体种植，增产潜力也很大。以全国现有可耕地２０亿亩计算，全国复种指数提高一个百分点，就相当于增加近２０００万亩的播种面积。到２０３０年，我国的复种指数提高５个百分点，相当于增加播种面积１亿亩。更重要的是，要狠抓以种子为龙头的科技革命，加强育种科学研究，加快种子产业化进程，不断培育抗旱、早熟、高产新品种，就可以保障农业稳定发展。
三、探索科学配套的土地管理机制
卓有成效地保证我国粮食生产持续增长，必须加大改革开放力度，实施综合配套的土地管理机制，建立珍惜和合理利用土地的自我约束机制。我国城镇占地面积过快过大，用地结构也不尽合理，特大城市工业用地占２６．６％，而日本东京工业用地规划指标仅为１８％。这就要努力按照城市人口数量控制建设规模，促进城市土地的集约经营。实践证明，用强有力的法律、行政、经济手段管理土地，不仅可以节约土地，而且可以增加政府财源。目前，农村建设占用耕地也比较严重。扭转这一现象，必须实行有偿占用，并引入竞争机制。为此，要积极稳妥地推进农村土地使用制度的改革，促进土地资源的合理配置，逐步实现土地的规模经营。
在土地开发方面，要根据目前各地已经创造出的不少好经验，强化土地开发的约束机制和激励机制。如谁占地，谁开发；谁破坏，谁复垦；没有能力开发就足额上缴造地费（复垦费），由政府统一组织开发。这些经验和做法值得推广。还要全面建立谁承包（购买），谁治理；谁开发，谁受益的激励机制，尤其要最大限度地调动和发挥农民投入的积极性，把农民手中资金更多地吸引到土地开发上来，吸引到发展农业优势产业上来。对于国营林场、牧场、农场的部分耕地、林地，应按照市场经济的要求，实行区域内土地资源统筹规划，联合开发，积极探索区域经济一体化发展的路子。提倡在开发中利用，在利用中保护，把土地的开发和农村产业化开发结合起来，和扶贫开发结合起来，走规模化、集约化的路子。还有，后备土地资源丰富的地区，一般都是经济不发达地区，因其财力所限，土地开发进展比较缓慢。对此，一方面国家应予投资倾斜，帮助地方建立资源型主导产业；另一方面，这些地区应制定相应的优惠政策，吸引国外资金和国内发达地区投资开发。这既可弥补我国耕地资源之不足，又能够转移农村剩余劳动力，增加农民收入。综上所述，认真探索科学配套管理土地，是我们面临的一项重要任务。