论行政管理规范化

第6版(学术动态)
专栏：专论

　　论行政管理规范化
邱霈恩
行政管理是指对国家事务的管理，也就是对政治、经济、文化、社会及政府自身的管理。行政管理规范化是行政管理现代化的一个过程、一个特征。行政管理要现代化，就必须实现规范化。行政管理直接调控着经济和社会发展，其规范化进程及其程度如何将直接影响整个现代化进程。所以行政管理必须走在全社会的前面，首先实现规范化。行政管理规范化对于正在向现代化迈进的我国来说，意义十分重大。我国“九五”计划和２０１０年远景目标纲要明确地提出了“规范政府行政行为”的要求。
事实上，规范政府行政行为就是规范整个行政管理本身。更确切点说，就是要首先规范产生行政行为的一切行政因素。科学而合理地规范这些行政因素，才能规范出良好的行政行为。规范行政管理，就是要在遵循科学原则的前提下，由原来不规范或规范不足推进到相当规范，使行政管理朝着优化的方向转变。可以说，行政管理规范化是行政改革和行政发展的一个基本要求、一个重大主题。
行政管理规范化实质是以科学化为先决条件和基本内容，以法制化为形式和手段，以民主化为气韵精髓，以提高行政效率和行政效益、提供优质服务、发挥良好作用、确保经济公平和社会公平、极大促进经济与社会繁荣发展为目的，按照现代经济、现代社会的特点与要求，利用现代科技成果，科学地论证、优化各行政因素，并用法制确定下来，使政府同经济和社会的关系达到协调顺合。这里最重要的是突出科学化的地位。规范行政管理，就一定要坚持科学化的原则。为此，应从以下几方面作出努力：
抓住行政职能职责，从根本上总体上宏观而长远地解决行政管理规范化问题。行政职能是行政管理之母。行政管理的一切都是由此衍生而来的。行政管理不规范，根源就在于没有科学划分和配置行政职能职责。职能职责不规范，由职能派生出来的一切就必然会不规范。要解决这个问题，就要从头开始，根据科学的国家理论、公共行政理论和经济与社会发展的实际情况，全面、科学地界定、划分、配置行政职能职责，使每个职能职责之间泾渭分明，并且要经常对总体的发展作出敏锐的反应，随时排除过时的或不适宜的职能职责和职能职责交叉重叠、分散模糊、缺漏空白等现象，随时“捕捉”和确定新的职能职责，并由此进行调整、优化或重构行政管理的框架；同时将这一切界定和分配以及变化发展用制度和法律固定下来，从法制上予以充分的保障。
抓住行政权力、利益和财政能力等最实质的行政因素，根据职能职责的科学划分，进行科学、合理、权威的界定、划分和配置。行政权力、利益和财政能力往往是引起行政不规范的能动因素和直接根源。没有坚实严格的规范和约束，就达不到行政管理规范化。行政权力是国家管理经济和社会的正式权力，具有主宰性和扩张性，容易不受约束。因而要依照法定的职能职责，十分严格而恰当地规定行政权力的界定、分配、范围、程度、性质和行使方式及制约、变化的机制，并上升为法律。用科学规范和法律制度确保行政权力按科学设定的轨道运行而不越轨，是保证“权小于法”、“权力不滥用”的切实途径。另外，市场经济的发展必然引起利益多元化。这对市场发育和完善有好处，但对行政管理来说，容易引起行政观念的混乱和行政行为的失范，诱导或驱使行政主体去追求和角逐不正当的利益，造成不公和腐败。诸如乱收费乱罚款乱摊派以及部门主义、地方保护主义都是这个问题，因而一定要把利益问题处理好。还有，要充分掌握每个法定职能下的行政活动量和财力消耗量，科学地计算和论证财力的划分和配置，并以此为处理利益问题的实际依据，建立一个灵活有序的财政反应机制，经常对总体发展作出敏锐的反应，坚决消除不必要或不正确的财政消耗。
依照法定的职能职责和权力权限，科学、合理地确定与建立行政机构和编制。在传统的行政管理中，机构编制的设立和撤销常常带有较大的随意性和盲目性，由此带来的不规范影响着整个行政机器的运转和效率。因此，十分需要把机构编制工作推向科学化，一方面要充分依照科学划分的职能职责、权力权限和财政能力，以精简、统一、效能为原则，调整和设置机构编制，对于本质上不具备行政职能的机构一定要排除到行政系统之外，使之不再消耗有限的国家财力；另一方面也不要简单地为精简而精简，为小政府而小政府，而要根据经济社会发展所赋予的行政职能和行政任务来确定机构编制的大小与多少。总之，机构编制必须在充分、全面、准确的调查和科学的计算、论证等基础上，得到科学的设置和确定，并走向标准化和法制化。
根据法定的职能职责、权力权限、机构编制的科学配置，正确地规范并建立行政关系、行政程序和行政机制，在性质、方向、方式上予以十分明确的界定、划分和规定。首先要理顺中央与地方、部门与地方、地方与地方、部门与部门之间和机构内部的关系，避免发生降低效率和挫伤积极性的内耗。同时还要科学严格地规定行政运作的环节、步骤、方式、方法、途径和手段，特别要规范好决策程序和执行政策的程序，避免发生决策失误或执行不当而带来严重后果。再就是要科学、严密地设计行政运作机制，包括应变机制、调整机制、协调机制、沟通机制、激励机制和制约机制，确保每个机制都做到灵敏、有力和高效。特别是制约机制更须保持高度的灵敏、有力和效率，以对整个行政管理实行全面、有力的监察、纠正、调整、督促和惩戒，确保行政法律制度能有效地发挥作用，坚决防止任何一项法律制度遭到违背、破坏或者非法废止。
建立统一、标准的行政规则、伦理准则和道德规范，通过教育培训，将这些规则规范内化为行政人员的素质，使之有统一的信念和价值观、统一的行为方式和分寸。一切事情最终都要靠人去做，作为行政主体的机构也是要靠人去运转的。因此，一定要用法律和制度来确保行政人员的素质能够得到不断的规范和优化。这是我国行政管理走上规范化轨道的重要保证。
总之，要根据现代经济社会的特点和行政管理现代化的要求，科学、全面、动态地规范行政管理，实现制度化、法律化、规范化，以使我们的行政管理更好地适应发展社会主义市场经济的需要，不断推进物质文明和精神文明建设。