| 曹长庆 |
1998-08-31 00:00 |
膨胀——治理——再膨胀 收费如何走出怪圈
第9版(经济周刊)
专栏：
膨胀——治理——再膨胀
收费如何走出怪圈
曹长庆
现行收费管理体制必须改革
当前，我国各种收费总量多、范围广、秩序乱。从中央到地方直至村镇集体组织和街道居委会，各级行政机关、党的机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等绝大部分都有收费行为，名目繁多，总额庞大。据有关方面提供的资料，目前，全国收费总规模已接近预算内财政收入的50％，比美国、德国等市场经济发达国家高40多个百分点。市、县的收费收入与预算内财政收入基本持平，有的甚至超过预算内财政收入，并呈不断膨胀之势。
收费范围不断扩张。某些地方，国家机关履行管理职能提供公共服务变相收费。有的凭借手中权力和垄断地位转移职能，变无偿服务为有偿服务；有的通过中介组织把本应由企业自愿选择的服务变成强制服务；有的借“评比”、“竞赛”、“达标”等名义，强行要求企业交纳各种押金、保证金，参加各种需交费的考试、培训和咨询；有的甚至布置一项工作、开展一项活动就要设个收费项目。
收费秩序极为混乱。许多部门和地方政府不断越权审批收费，屡禁不止；只收费不服务、多收费少服务相当普遍；违反国家规定随意支配和使用收费资金的现象屡见不鲜。据统计，到1996年底，全国共有建设费、附加费和基金项目421个，其中经中央批准的46个，省级政府自行设立的375个，多数是越权审批的。
党中央、国务院对治理乱收费工作十分重视。80年代后期以来，基本上每两年就组织一次全国性的治理整顿，采取了包括上收收费审批权限、分批公布取消收费项目、组织收费检查、实行收费资金纳入预算外资金收支两条线管理等一系列政策措施，起到了一定作用。但总体效果不理想，始终没有走出治理——膨胀——再治理——再膨胀的恶性循环。
究其原因，有经济建设上急功近利，急于求成，盲目铺摊子导致财力不足的问题；有机构臃肿，人浮于事，以费养人，以费办事的问题；有行政执法人员素质不高，互相攀比，利用职权多收乱要的问题。但是，最直接、最根本的原因是收费体系、管理体制和征收方式等方面存在着严重的缺陷，与市场经济条件下收费管理的要求不相适应。而政出多门，按需取费，收支挂钩是现行体制缺陷的集中表现。
首先，政出多门。按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门进行，标准管理以物价部门为主会同财政部门进行；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为“政府性基金”，由财政部会同有关部门管理；在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交织、多头控制的规定看起来非常严格，但实际执行起来漏洞很多。
其一，把收费项目与标准管理分开，收费管理与“政府性基金”分列，人为地割裂了收费管理的内在联系。因此，哪个部门也无法站在全局的高度，从总体上对收费实施宏观调控，削弱了收费管理力度，全国性的收费管理法规至今没有出台就说明了这一点。
其二，行政性收费与事业性收费按同一原则进行调控，脱离实际。就行政性收费而言，国家机关实施管理、提供服务的方式、内容大体相同，两级管理基本适应。事业性收费则不同，现阶段事业单位门类很多，涉及国民经济和社会发展的各个方面，服务内容千差万别，财政拨付经费也有全额、差额和自收自支的区别，实行中央和省两级管理既无必要也行不通。
其三，管理收费的不同部门，由于其各自所处地位不同，分析问题处理问题的出发点就会存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批。
其次，按需取费。现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般提法是审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费没有严格限定。加之现有法律法规对收费作出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费缺乏统一明确的界限，实践中一般由业务主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据，经费不足收费补在一些部门和地方成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施收费后，相应抵扣核拨经费，国家机关进一步向市场取费，推动收费规模急剧扩张。
再次，收支挂钩。国家机关收费是凭借国家法律赋予的国家管理职能产生的，收费收入所有权应当属于国家，而现行收费体制仍维持谁收费谁所有谁使用的权属关系，即使实行预算外资金收支两条线管理后，收费主体支配收费资金的格局仍未改变。从资金收缴方面看，目前我国收费征收主要有收费部门和单位直接收取、收费部门开票银行代收、财政部门集中征收和税务部门代征四种形式。其中，收费部门和单位直接征收占多数，征收成本很高，隐瞒截留、坐支挪用现象十分严重，收支两条线落不到实处。从资金拨付方面看，目前收费资金收支两条线管理大致有两种形式：一是差额返还，收费单位将收费资金实行财政专户储存之后，财政部门扣除10％—30％的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还越多，收的少，返还也少。二是全额返还，财政部门根据收费单位编制的用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。收支两条线的管理方式虽然在形式上把收费资金纳入了财政管理轨道，但并未改变收支挂钩的实质。相反，一些地方财政还普遍实行了“核定收支，下达计划，超收分成，短收自负”的办法，对收费单位直接下达收费指标，有的还成立了专门的收费管理局，集审批、征收、资金管理于一身，使原来收费单位的一个积极性演变为收费单位和地方财政两个积极性。
总之，现行收费体制是一种利益驱动机制，收费与地方政府、部门、单位甚至个人利益有密切联系，收费多，其管理和建设资金就有保障，事业发展就好，相应的单位的收益乃至个人奖金福利也多，既出政绩，又得实惠，相反就比较困难。收费犹如“臭豆腐”，闻起来臭，吃起来香。正是这种与利益密切相联的收费体制是现行收费过多过滥，膨胀不止，企业和居民不堪重负的根本原因。过去多次清理整顿之所以未收到应有效果，关键也在于没有触及和割断收费与地方政府、部门、单位的利益联系。因此，要根本改变当前收费混乱状况，控制不断膨胀的收费规模，除了一定时期围绕一些重大的突出问题进行专项整治外，必须对现行收费体制进行根本性变革。
收费改革的基本思路
总的指导思想是：适应社会主义市场经济条件下行政管理和事业发展的要求，结合机构改革和财税体制改革，强化税收，弱化收费。大幅度减少国家机关收费，压缩收费总量，严格控制收费范围；改革收费资金收缴办法，切断收费主体与收费行为的利益联系，排除刺激收费膨胀的经济动因；制定收费管理法规，规范管理行为和收费行为，坚决依法收费，建立与社会主义市场经济相适应的收费管理体制。具体从六个方面展开。
（一）重建收费体系。将现在按性质对收费进行分类改为按收费主体进行分类，停止使用“行政事业性收费”的提法，代之以“国家机关收费”、“中介机构收费”、“公益服务收费”等。行政事业性收费的提法有两个明显弊端：其一是在实际工作中行政性与事业性、事业性与经营性、行政性与经营性收费的界限划不清楚，不能有的放矢采取管理措施；其二是现阶段同一收费主体具有多种不同性质收费，一种性质的收费管严了就向另一性质收费转化，导致该严格管理的管不住，该放开的放不开。按收费主体划分，主体明确，含义清楚，便于根据不同收费主体的行为特点采取相应的政策措施和管理办法，有效地防止按性质划分引发的种种弊端，为治理乱收费创造条件。
（二）明确收费范围。将现行以弥补国家机关经费不足立项收费改为按提供服务与接受服务双方构成对称的权利义务关系收费。明确规定国家机关履行公共管理职能提供公共服务不收费。把收费的范围限定在国家机关为特定对象实施特定管理或提供特定服务，费用不应由全体纳税人承担的收费，大体包括四个方面的内容：一是按法律、法规规定进行登记、注册、审验、颁发证照，可收取登记、注册、审验和证照费；二是特许使用国家资源进行经营性活动的，可收取特许权使用费；三是对生产经营造成环境污染或损害环境的，可收取环境补偿治理费；四是审判机关收取的诉讼费。今后审批和实施收费，包括法律、法规设定收费均应符合上述收费范围。对现行超出以上范围的收费拟按下述思路处理：
费改税一批。对缴费者不直接受益、征收范围和标准具有相对稳定性、征收手段具有强制性，符合税收条件，既合理又合法的附加费、建设费、基金等逐步实施费改税。
取消一批。大体有三个方面：（1）为弥补国家机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、福利企业管理费、个体工商户管理费、公路和水路运输管理费等，这部分收费主要是用于养人，考虑到机构改革三年到位，取消这部分收费也在三年内完成。（2）地方政府越权出台的各种建设费、附加费和基金，不能费改税的予以取消。（3）附加在价格上的各种收费、基金，通过价格改革，能并入价格的并入价格，不能并入价格的予以取消。
分离一批。即将公益服务收费和中介服务收费退出国家机关收费序列。其中教育、医疗、环卫、殡葬等公益服务收费，按《价格法》规定纳入价格管理，在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿的良性发展机制；中介服务收费，包括评估、鉴定、代理、公证、律师等服务收费，依据《价格法》规定从国家机关收费中分离出来，按照市场的原则进行管理，对具有行业和技术垄断，不具备竞争条件的极少数中介服务收费实行政府定价，多数要逐步放开，实行行业自律。
按上述思路处理后的国家机关收费总规模可以控制在财政收入的10％以内，稍高于西方发达国家水平。
（三）划分管理权限。将现行收费立项以财政部门为主，收费标准以物价部门为主的一家一半的管理模式，改为物价部门进行“收费行为管理”，财政部门进行“收费资金管理”的一家一段、既相互配合又相互制约的收费管理体制。国家机关收费包括前后相继、相互联系的两个过程：一个是对收费行为的管理，即该不该收、按什么标准收和对收费行为的管理和监督；一个是对收费资金的管理，即收上来的资金如何使用、使用范围及财务监督等。前一个过程是价格范畴，属于“定价管理”，后一个过程是财政范畴，属于“资金管理”。物价部门着重从收费行为上严格管理，把住“收入”关，规范和监督“收钱”行为；财政部门从资金使用上严格管理，把住“支出”关，管住收费单位的资金使用。从管理体制上避免国家机关经费不足就立项收费的做法，建立起“定价管理”与“资金管理”的双重约束机制。
（四）强化依法管费。将现行多个部门、多个层次审批收费逐步过渡到依法设定收费。在限定国家机关收费范围的前提下，通过法律法规设定收费，透明度高，权威性强，可以有效地避免行政审批的随意性和盲目性，提高设定收费的科学性。考虑到我国现阶段法律法规设定的收费只是少数，一步过渡到依法设定还有困难，可采取分步走的办法，对符合国家机关收费范围而法律尚未设定的收费，可实行行政审批，行政审批的权限为国务院和省级人民政府，取消省以下人民政府及其物价、财政部门的审批权限。对审批的收费实行目录管理，定期向社会公布，明确规定任何部门和单位一律不得在收费管理目录之外实施收费。为防止地方政府随意出台收费政策，同时规定省级收费管理目录公布前要报国务院审查。这样，凡上了目录的就是合法的，没有上目录的都是非法的，一目了然，便于社会监督。
（五）规范收费标准。将现行按标的额依率计征改为按直接费用定额收取。现行诉讼费、工商注册登记费、产权登记费、公证费、证券监管费等按标的额的一定比率收取，很不科学。其一，服务工作量与标的额大小并不成比例，相同工作量由于标的大小不同，收费额不同，有失公平；其二，按标的额的一定比例收取，实际操作相对复杂，透明度低，不利于监督，留下乱收费隐患。改按直接费用定额收取，简化了计费办法，提高了政策透明度，可以有效地避免依率计征的种种缺陷，提高制定收费标准的科学性。
（六）实行资金收缴分离。将现行“收、管、用”一体化的资金管理方式改为收费实施与资金收缴分离，收费单位不接触收费资金，收费资金及时解缴国库，彻底割断收费部门、单位与收费行为的利益关系。在具体操作上，大体上可以实施三种征收方式：一是各种附加在税收上的收费实行随税征收，直接进入国库；二是大宗收费款项由银行代收，通过银行解缴国库；三是居民一次性交纳的小额收费，为方便群众，由收费单位代售税务部门印制的定额（代金）发票，由收费单位定期将收费款交税务部门解缴国库。与此相适应，改革发票管理体制，将现行由税务部门印制税收发票、财政部门印制行政事业性收费收据的两家管理模式，改为由税务部门统一管理，以堵塞票据管理上的漏洞，防止资金流失，降低征收成本，排除刺激收费膨胀的经济动因。收费资金纳入预算管理后，相应地收费单位经费由财政拨付，不留缺口，停止国家机关创收经费行为。 |
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