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徐佳蓉 马拴友 1998-05-30 00:00

深化财税改革 振兴国家财政

第5版(学术动态)
专栏:学术交流

  深化财税改革 振兴国家财政
  □徐佳蓉 马拴友
  在前不久由中国社会科学院财贸所和中国财经报社联合召开的“财税改革的理论和实践问题”研讨会上,与会的专家学者围绕深化财税改革、振兴国家财政问题进行了深入讨论。
  与会者认为,近十几年来,我国财政收入占GDP的比重不断下降,已由1980年的25.7%降为1995年的10.7%,平均每年下降一个百分点;在以收定支原则下,财政支出占GDP的比重也不断下滑,由1980年的27.2%下降为11.7%。在这样一种运行机制下,出现了财政收入慢于GDP增长和财政收入慢于财政支出增长两种反差,财政收支矛盾相当突出。造成这种状况的原因是公共分配机制没有理顺,政府分配关系混乱导致财力过散,财政职能未随着市场化进程而调整。因此,振兴财政的关键在于集中财力与职能转变。
  在财政职能转变和支出结构调整方面,与会者指出:首先,适应经济发展要求,转变财政职能。市场经济条件下的财政发挥着促使资源有效配置、保证收入分配公平、促进经济稳定及创造可持续发展的条件、不断提高居民生活质量和国民素质的职能。因此,随着社会主义市场经济的发展,财政的地位不是下降了,职能不是减弱了,而是更加重要了,应该大力强化。但财政职能的强化不等于财政职能范围的扩大。财政理论与发展历史表明,随着生产力发展与社会经济运行机制的变化,财政职能范围既有扩张的一面,也存在收缩的一面,要在变革中不断调整。目前我国财政职能并没有随着市场化改革而相应调整,依旧保持着统收统支时期的范围。这就和经济体制改革要求增加支出的客观需要一起导致了支出规模的超常增长。因此,财政要走出困境,强化自身职能,就必须严格按照市场经济的要求及时调整和转变职能范围。其次,调整财政支出的规模和结构。这是转变政府财政职能的基本要求。一是继续实行适度从紧的财政政策,控制财政支出膨胀;结合政府机构改革,进行实质性的精兵简政。二是优化财政支出结构,着力强化代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支,集中财力支持基础设施、基础产业和高新技术产业发展,以充分发挥财政的结构调整作用。
  在理顺分配关系、集中财力方面,大家认为我国财政收入陷入困境的原因不在于财力过少而是因为财力过散。单就预算内收入占GDP比重看,中国在1996年为10.9%,大大低于发达国家平均48.7%和发展中国家平均35.3%的水平;但若综合考虑预算外收入、制度外收入等因素,中国的财政收入并不低,约占GDP的27%。目前,各级政府部门都可以凭借手中的职权以各种名义向个人收费、摊派、集资,除了少数纳入国家预算统一管理外,绝大部分由各部门自行分配使用。这种政府分配主体的多元化,导致我国分配关系混乱和财力过度分散,既严重侵蚀了税基,造成财政难以统筹国家财力,形成政府系统内苦乐不均、风气不正现象,也给浪费和腐败行为的滋生提供了温床,应该加以规范管理。集中过散的财力是振兴财政的核心,集中的途径是整顿分配秩序与加强税收征管相结合,处理好国家、企业和个人及财政部门与各主管部门的关系。其中,整顿分配秩序是增加预算内收入的前提,加强征管不仅直接增加财政收入,而且有助于分配秩序的好转。
  振兴财政的标准是提高财政收入占GDP和中央财政收入占全国财政收入的两个比重,因此,中央与地方关系的正确处理也是振兴财政的题中应有之义。与会者认为,1994年的分税制改革基本是成功的,中央财政收入的比重由改革前的22%提高到50%左右,增量分配中中央的比重提高得更快,纵向集中初见成效,明显增强了中央财政的实力和调控能力;同时也调动了地方组织收入的积极性,有利于整个财政收入稳定增长。但目前分税制仍然存在着一些过渡性的缺陷。其一,分税制的事权划分应十分具体而明确地落实到每一级政权、每一级财政,并用立法的形式固定下来。而目前我国中央与地方的事权划分尚不详实,这也造成了支出随意性大、约束性不强、支出规模难以控制。其二,完善的分税制要求实行规范的政府间转移支付制度,以解决各地的财政能力差异。而我国当前的税收返还制度,并不能有效调节地区间的财力分配不公和公共服务水平差距;另外,专项补助透明度不高,随意性很大。这样的转移支付制度,不仅使效率优先的原则没有很好贯彻,而且公平原则亦没有充分体现,地区间财力甚至有扩大的趋势。其三,中央与地方的税种划分办法不尽合理,像固定资产投资方向调节税、企业所得税这种宏观调节作用强的税种却列为地方税或按行政隶属关系划分,很难发挥它们固有的作用。因此,专家们提出,事权划分必须规范而具体;政府间转移支付制度必须打破既得利益,将增量分配和存量分配统筹考虑,按因素法计算确定各地的支出水平和转移支付数额;建议将固定资产调节税划为中央税,将企业所得税改为中央与地方共享税等。


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