略论国家经济安全

第5版(学术动态)
专栏：学者论坛

　　略论国家经济安全
　　□庞中英
　　安全，一般指社会行为主体没有或很少受到威胁的生存状态。在传统观念中，国家安全主要是指国家军事力量的稳定和强大能够确保国家不受外来力量的进攻，非军事因素引出的国家安全问题非常不突出。确实，在长期的历史发展中，安全概念的形成主要受制于国与国之间军事冲突的可能性，人们常常把安全与对一国边界的威胁相提并论。
　　当今世界由于冷战的结束和经济全球化的发展，国家安全也具有了不同于以往的广泛含义。国家安全越来越多地取决于许多非军事因素，其中经济安全逐渐成为整个国家安全的基础。就国家而言，经济安全是指国民经济的发展和国家经济实力处于不受根本威胁的状态。它包括两个方面，一是指国内经济安全，即一国经济免于金融危机、失业、生态灾难、通货膨胀、大规模的贫困、商品不安全、外来人口冲击等而处于稳定、均衡和持续发展的正常状态；二是指国际经济安全，即一国经济发展所依赖的国外资源和市场的稳定与持续，免于供给中断或价格剧烈波动而产生的突然打击，以及一国散布于世界各地的市场和投资等商业利益不受威胁。为了达到这种状态，国家既要保护、调节和控制国内市场，又要维护全球化了的民族利益，参与国际经济谈判，实现国际经济合作。前者是在国内实现宏观经济目标，后者是在国际上参与国际经济协调，保证全球经济的自由和有序。
　　最近人们强调经济安全，好像这是一个新问题。其实，经济安全一直是国家安全的题中应有之义。从国家对国内生产者的保护，到国家政权与其经济生活紧密相联；从追求比别的国家更高一些的增长速度，到各国间的经济、科技、军事竞争；从提高人民生活水平（经济现代化）的责任到由此而增强国家的实力，无不说明一个道理，那就是现代民族国家一切经济政策或在其控制、管辖下的经济活动都要服务和服从于最高的民族生存和发展的目标。民族国家的职责不仅是维护本国的军事安全，更重要的是保证本国的经济繁荣和维持整个国家的经济社会运行秩序。自本世纪30年代“大危机”以来，一旦遇到周期性的经济危机，民族国家往往以国家安全为由对经济生活进行干预，或者把经济危机转嫁给其他国家。二战后，随着社会福利制度的发展，许多国家建立了完整的民族国家范围内的社会安全保障网络，通过各种工具如关税和非关税壁垒保护民族产业不受外国竞争的冲击。艰苦的多边贸易谈判使关税和非关税壁垒降低后，一些国家又发展出了一系列新的维护经济安全的手段，诸如加强教育与培训、建设高度发达的基础设施、重视国家在增强企业和产业国际竞争力中的作用。总之，这些都是我们司空见惯的经济安全问题。
　　1934年，英国著名经济学家凯恩斯主张，政府应尽可能追求自给自足。他相信在缺少有效国际权威的情况下，国家不得不采取单方面行动以克服大规模失业，认为只有政府干预经济才能提高有效需求，以便解决国家存在的急迫问题。但到了1945年，经历过世界大战的大多数西方政治家和知识分子（包括凯恩斯在内，他当时是战后布雷顿森林体系的设计者之一）反而坚决认为，任何经济保护主义的复兴都是对新国际秩序的威胁，进而威胁到国家的经济生存，因为以强大的军事实力为后盾的关税战的蔓延、竞争性的货币贬值和其它以邻为壑的政策，被认为是工业化国家经济上失败、政治上法西斯主义崛起以及最后导致世界战争的原因。正是出于这样的认识，盟国在战时的1942年就开始了国际经济领域的和平努力，以建立一个国家间的经济合作体系，使保护性和侵略性的经济民族主义不再复苏，从根本上改变国家的安全环境。但是，由于各国利益上的矛盾，这一过程从一开始就是极为复杂的。
　　奠定战后世界经济秩序和国际经济安全环境的关贸总协定（GATT），目的是拆除一切贸易壁垒，但它还是留下了诸多例外条款。这些条款明确写在总协定的文本中，以便参加贸易自由化进程的国家，可以在适当的时候援引这些条款来保护自己的经济安全。最惠国待遇是GATT中的最基本条款，但关税同盟或自由贸易区则例外，这就使有关国家可以通过结成贸易集团来确保经济稳定，降低外部经济威胁。GATT的国民待遇条款也有两个例外，即政府采购本国商品和允许对生产者进行国内补贴。其它例外还有关于允许政府在其国际收支不平衡、影响国内就业时采取保护措施，允许出于经济发展的目的保护幼稚工业等的规定。与传统国家安全最直接相关的重要例外，是关于各国出于保护国家基本安全利益的考虑，可以对有关物品和原料的贸易进行限制、撤出单方面的市场让步这一规定。这些例外情况表明：经济安全一直是国家利益的中心，国家安全不是抽象的，而是体现在一系列国际经济关系中。
　　70年代后期以来，经济安全之所以受到各国的空前关注，原因是多方面的。到目前为止，虽然各国面对的经济安全问题不尽相同，但以下一些内容是共同的：
　　第一，如何确保市场和资源供给的安全。扩大世界市场、保证资源供给的安全一直困扰着各国，是国家安全的重要内容。通观世界近代史，市场、能源和原料的供给曾是许多国际纠纷、民族冲突甚至战争的起因。二战中的《大西洋宪章》就有要求签署国“为所有国家，不分大小，不分战胜国或战败国，都有进一步参加世界贸易和获得原料的同等机会”的条款，它是战后形成的世界经济体制的基石。布雷顿森林体系的建立与运行，其最初动机就是为了解决导致世界大战的极端经济民族主义，重建世界经济体系，确保西方国家特别是依靠自由贸易的欧美国家的经济安全。到了70年代，作为要求建立国际经济新秩序的发展中国家掀起的“国有化”和限制跨国公司运动，使市场和资源供给安全问题重新表面化。其中，1973年和1979年两次“石油危机”，“罗马俱乐部”关于世界资源供应行将枯竭的预测，美国为避免“无法接受的”国内价格上升而对一些农产品实行出口管制，各国对海洋资源主权的争夺等均对国家经济安全构成挑战。80年代，两伊战争、美国在伊朗的受挫、苏联入侵阿富汗，再一次使市场和资源安全保障居于各国政策的前列。在90年代初的海湾战争中，以美国为首的多国部队的直接动机就是为了维护西方世界的能源安全。东亚国家在经济上的相继成功，也引起了西方国家对市场和资源供给安全的极大关注。
　　第二，如何保持一国经济上的相对优势。强大的经济实力是国家权力和军事力量的保障，经济是否发展、竞争力是否增强本身就是国家是否安全的一部分。这种经济安全观在今日的美国已为许多人所接受。冷战刚结束时，美国一度流行用“地缘经济学”取代“地缘政治学”的舆论，把国际竞争力当作当今地缘经济学的主题。克林顿总统不仅把经济安全当作对外政策的首要目标，而且把国家比作一个大公司，多次强调“美国的竞争力问题”。学术界和传媒更是呼声甚高。1993年，政治学家塞缪尔·亨廷顿在《为何国际支配地位至关重要》的文章中明确提出：“经济活动确实可以是最重要的实力之源。在一个主要国家间不可能处于军事对抗的新世界中，经济力量将是决定国家是处于支配地位，还是从属地位的日益重要因素。”亨氏甚至宣称：冷战并没有结束，而是以大国的经济战取代美苏争霸。“日本的战略就是经济战争战略，日本的言行都明白无误地指出美日处于冷战中。”实际上，在外交、经济和军事的结合上，近年来的美国政府就是这么做的：在努力建立一个新的全球贸易体系的同时，积极参加和企图利用北美自由贸易协定、亚太经合组织和美洲经济一体化组织等区域经济组织，迫使发展中国家开放市场。美国出于经济安全的考虑还制定了历史上绝无仅有的国家出口战略，以新兴市场为目标，“动员政府各级领导人为了美国企业而奋斗”，“通过贸易和商业建立一种机会与和平的新结构”。
　　第三，如何处理好国家经济与全球经济的关系。经济全球化无疑可使各国经济从中受益，但全球化的逻辑是无边界化，它必然向国家主权和其控制力提出无情的挑战，对于技术和管理水平相对较低的发展中国家，西方跨国公司占领和冲击其市场是必然的。全球化的世界资本市场的资金大都追逐投机性利益，对发展中国家的金融市场造成冲击，甚至导致金融和银行危机。由于发展中国家仍然处于沉重的外债压力下，而这些外债主要是由政府承担的，因而一旦发生金融危机，它们总是与政治危机联系在一起的。正因为如此，改革国际金融体系，监管全球私人资本流动，保证各国的经济安全显得十分迫切。不过，虽然国际金融体系的变革日显必要，但没有几个西方金融大国的合作，以及南北的协调，问题的解决并不容易。对一个主权国家来说，最重要的是要尽可能处理好国家经济与全球经济之间的关系，提高自身防范全球化负面影响的能力。在这个意义上，全球化时代没有绝对的经济安全。