| 曹宏亮 吴亚明 |
1999-03-31 00:00 |
在“一国两制”的旗帜下——澳门基本法诞生追记
第3版(政治·法律·社会)
专栏：
在“一国两制”的旗帜下
——澳门基本法诞生追记
本报记者 曹宏亮 吴亚明
再过8个多月，当五星红旗和荷花旗在万众瞩目的澳门升起的时候，澳门历史上，由澳人自己参与制定的第一部基本大法将随之生效，这就是《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。
整整6年前，一个同样春意盎然的季节，这部人类政治史上又一个划时代的杰作呱呱坠地。全国各族人民的2790名代表满怀信任，行使自己的神圣权力，给这部法律画上圆满的句号。共和国主席江泽民随之发布主席令向世界宣告：这部法律将在1999年12月20日实施。
正是按照体现了“一国两制”伟大构想的这部法律的设计，6年来，澳门平稳健步地走向回归之途。也正是这部法律将“一国两制”的伟大构想化为符合澳门实际的蓝图，在回归的日子日益临近的今天，澳门同胞满怀信心、昂首阔步迎接自己的新纪元。正如一些评论家所指出的：“有香港的先例，澳门基本法一定能够成功实施。”
饮水思源，回顾澳门基本法的制定和诞生，不能不说，这是邓小平“一国两制”创举的又一次成功实践，是实事求是解决祖国统一问题的又一个光辉范例。
大业续新篇 万众奠基石
1987年4月13日，中葡两国关于澳门问题的联合声明在北京签署。联合声明宣布，中华人民共和国政府将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。这标志着，澳门从此踏上回归祖国的历程。
联合声明同时宣布，“一国两制”的基本政策，将由中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之。这就是说，澳门回归祖国之后，将与香港一样，有一部具有小宪法性质的法律作为自己的基本法。“一国两制”的构想将在这部法律里化为蓝图。正如邓小平在同一时期接见香港基本法起草委员会委员时所指出的那样：“我希望这是一个很好的法律，真正体现‘一国两制’的构想，使它能够行得通，能够成功。”
邓小平对香港基本法的期待，当然也是对澳门基本法的期待。为了邓小平同志的嘱托，全国人大常委会法制工作委员会、国务院港澳办、新华社澳门分社，广泛征求意见，数次开会研究，反复掂量斟酌，遴选能够承担这一重任的人士。
1988年4月13日，在中葡联合声明签署整整一年的时候，第七届全国人民代表大会第一次会议作出决定，成立澳门特别行政区基本法起草委员会，负责澳门特别行政区基本法的起草工作。
承担这一光荣使命的48位成员，以共和国老一辈外交家、国务院港澳办原主任姬鹏飞为首，副主任委员有全国政协副主席、中国社会科学院院长胡绳，全国人大常委会副委员长兼法制工作委员会主任王汉斌，全国政协副主席、澳门中华总商会会长马万祺，澳门旅游娱乐有限公司总经理何鸿燊，全国人大常委会副委员长、老一辈法学家雷洁琼，全国政协副主席、著名科学家钱伟长，全国人大常委会委员、澳门银行公会主席何厚铧，有关方面负责人李后、郭东坡等。
所有组成人员当中，中央国家机关有关部门负责人17人，各界知名人士6人，内地法律界人士6人，澳门各界人士19人，包括了法律、工商、劳工、教育、新闻、宗教等各个方面。
这样的阵容，不仅澳门同胞和全国人民充分信任，国际舆论亦认为：起草委员会的成员“照顾到了澳门的各个方面，各个阶层，具有广泛代表性和高度的专业性，能够反映澳门各界人士的意见、愿望和要求。”
是年10月25日至26日，澳门基本法起草委员会在北京召开第一次会议，邓小平以84岁的高龄接见全体委员并合影留念，万里委员长亲手为起草委员们颁发任命书。
也是在这次会议上，基本法起草委员会委托来自澳门的22位起草委员发起筹组一个更广泛的民间组织，为基本法的起草提供意见，给予咨询，并最大限度地反映来自所有澳门居民的呼声，名称为澳门基本法咨询委员会。也就是说，要创造尽可能多的机会，使澳门居民能参与基本法的起草。
毫无疑义，这是“一国两制”伟大旗帜下又一个创举，是中国共产党人和中央人民政府诚心诚意允诺“澳人治澳”方针的生动体现。澳门基本法咨询委员会本着民主、合作、公开的精神，客观、全面、深入的原则，协商、兼容、求同存异的态度，尽可能全面地收集、整理澳门居民的意见和建议，向起草委员会反映，同时接受起草委员会的咨询，在澳门居民和基本法起草委员会之间架起沟通的桥梁，为制定一部保护各方利益的澳门基本大法提供民意基础。
来自澳门的起草委员经过半年多的奔走和组织，一个完全民间的基本法咨询委员会于1989年5月28日成立。这个委员会由澳门各界代表90人组成。时任澳门中华总商会副会长的崔德祺出任主任委员；基本法起草委员会副主任委员何厚铧，澳门工会联合会会长唐星樵，土生葡人、澳门律师业高等委员会副主席欧安利出任副主任委员；基本法起草委员会委员廖泽云出任秘书长。
咨询委员会的成立，起到了动员整个澳门社会的作用。凡是澳门居民，无不对基本法的起草寄予极大关注和热情。全澳各个社团先后组织了29个基本法关注小组，并大力推荐其代表出任咨询委员会的工作，不少社会有识之士主动自我推荐，从而使咨询工作深入到了各个阶层和层面。
咨询委员会还开展了一系列形式多样、别开生面的活动，反复就市民的意见和起草委员会的意见进行沟通。在4年多时间里，他们举行工作会议192次，咨询会议168次，深入学校、社团、机关收集意见90次，总共收集具体意见2687条。这些意见涉及基本法近89％的条文，为制定一部澳门居民认可的基本法作出了巨大贡献。
基本法起草委员会委员、《澳门日报》社长李成俊先生的概括极为精当。他说：“澳门基本法起草时间之长，参与人数之众，涉及层面之广，收集整理意见之多，如同香港基本法，是世界上任何一部法律前所未有。‘一字千金’，‘字字珠玑’，精练准确，当之无愧，这是所有不带偏见的人都不能不承认的。它将载入中国统一大业的史册上，永放光芒。”
民主铸法魂 华章更璀璨
“《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》虽然是一个小地区的宪制性法律，但于其瓜熟蒂落之前，经历了一个反复咨询、不断推敲、逐字琢磨、数易其稿的四年多的待产期。以一个法律的创制所需要的开放、严谨及广泛的民主讨论来衡量，除了香港之外，澳门基本法对澳门乃至世界而言，其历史性及开创性均属巨大无匹。”澳门基本法诞生以后，基本法起草委员会副主任委员何厚铧如此说。
的确，以澳门基本法的参与人数之众，已可见民主程度之高。更何况，起草委员会成员之构成，又为民主制定出一部宪政史上的崭新法律准备了充分条件。
尽管如此，起草委员会一开始就借鉴起草香港基本法的经验，为充分发扬民主制定了专门的程序和规则，这就是《澳门基本法起草委员会工作规则》，并郑重地在第二次起草委全体会议上审议通过。
按照规则要求，在讨论条文的时候，每人都须知无不言，言无不尽，充分发表各种意见，遇到不同主张，可以争论和协商。特别是起草具体条文时，遇到不同主张，不是通过简单的表决来决定取舍，而是将各种意见都予以保留。在充分讨论之后，最后定稿时采用无记名投票表决。
在整个基本法起草、审议和通过的过程中，为穷尽每一种意见，“基本法各草委之间在平等的基础上，积极投入，畅所欲言，逐句逐条都经过多次讨论研究，有时甚至为了一两个字句或标点符号，琢磨斟酌，直到大家一致同意或大多数同意，做到最大民主，气氛热烈而又融洽。”一位来自澳门的起草委员这样回忆当时的情景。
事实上，一部澳门基本法的形成，也是一次具有中国特色的民主形式的延伸和发展。对此，历史已经留下了不可磨灭的记录：
——在起草基本法结构草案的过程中，澳门居民提出书面意见118份，具体内容697条，涉及面包括全部9章。从结构草案讨论稿到正式审议通过的结构草案，增补改动达26处。
——在基本法（草案）征求意见稿起草的21个月里，5个专题小组共举行小组会议50次，起草委员会举行全体会议4次。16位内地起草委员先后两次前往澳门，深入工厂、学校、居民区，直接听取澳门居民的意见。咨询委员会前后组织三批交流参观团赴内地反映意见。
——基本法草案在全国人大常委会通过以后，咨询委员会印刷中文本2万册、葡文本3000册，向广大市民发派，公开征求意见。4个多月内，澳门市民呈交意见书287份，澳门各新闻媒体发表文章52篇，所有意见共计953条，涵盖基本法草案116条和3个附件、2个附录，占条文总数近87％。起草委员会根据两次咨询得来的意见和建议，对基本法草案作了100多处修改。
——基本法草案出台的时候，起草委员会全体成员对全部145条以及序言和3个附件逐一无记名投票表决，并且每条都须2／3以上的多数赞同。就是说，仅这一次表决，每个委员就需要投票150次以上。
……
数字是枯燥的，但数字背后具有中国特色的民主形式和精神永远常青。
以这样的形式和精神制定出来的基本法，自然会充满民主气息，充分保障澳门居民的基本权利和自由，保证“澳人治澳”、高度自治。对此，基本法起草委员、澳门工会联合会副会长刘焯华不无自豪地说：如此民主地制定法律“不仅在澳门历史、中国历史上，而且在国际立法史上，都是没有先例的。”
也正是出于对这样一部法律的肯定，当起草委员会最后一次会议结束之际，江泽民、李鹏、万里、乔石、李瑞环等党和国家领导人在人民大会堂专门接见全体起草委员并合影留念。
求实又求是 濠江尽朝晖
“一国两制”的构想是解决香港、澳门和台湾问题的。但是，当着手制定澳门基本法的时候，人类政治史上这一伟大的创造和设计仍处于初步实践阶段。如何将这一构想落到实处，使之具体化、具有可操作性，都还需要大量的探索。
香港基本法的制定为这一实践积累了宝贵经验，但澳门有自己的实际和特点，“一国两制”的伟大构想要在这块土地上开花结果，具有基石作用的基本法必须符合澳门实际。
“所以，一开始我们就借鉴起草香港基本法的经验，首先是花大力气调查研究，力求了解和掌握澳门的情况；再是确定了一条原则，只要符合澳门实际，有利于保持澳门稳定和发展，就一定在基本法里有所反映。”10年后的今天，国务院港澳办原副主任、香港基本法起草委员会秘书长、澳门基本法起草委员会副主任委员李后回忆说。
事实上，一着手起草基本法的大纲——基本法结构草案，结构草案起草小组的内地委员就专程赴澳门调查研究，深入工厂、学校、居民区了解第一手材料。在13天的时间里，他们平均每天举行一次座谈会，与咨询委员会委员、社团代表、基本法关注小组、在澳全国人大代表和政协委员交换意见，并吸收6名来自澳门的起草委员共同起草。进入草拟基本法条文时，负责各专题小组的起草委员们又分期分批前往澳门，座谈多达25次，会见各方面的代表达600多人次。有些条文直至基本法草案通过之日还在讨论和斟酌。
在调查研究、听取意见的基础上，来自澳门起草委员的意见也总是得到高度重视。最后形成的基本法，其中不少法律条文都鲜明地反映了澳门的特点。
比如，关于官方语文的问题。长期以来澳门的高级公务员都聘自葡萄牙，官方语文全是葡萄牙文，居民中95％以上的人以中文为母语，可办理各种文书、合同、诉讼，却必须用葡文。基本法一方面要消除这种殖民色彩，规定官方语文为中文，但为了保持澳门社会运转的连续性、稳定性，又规定“除使用中文外，还可使用葡文，葡文也是正式语文。”
又比如，关于土地制度问题。葡萄牙人占领澳门以后，在不同历史时期，都有少量土地归私人所有，并被政府承认。为了照顾这一现实，基本法一方面规定澳门境内的土地和自然资源属国家所有，同时又载明，澳门特别行政区成立以前已依法确认的私有土地除外。
再比如，关于设立死刑的问题。澳门已有100多年不设死刑，目前所实施的法律也如此规定。考虑到这一实际和问题本身的复杂性，本着高度自治的原则，基本法既没有规定设死刑，也没有规定不设死刑。既着眼澳门目前不设死刑的状况，又为澳门特区政府将来根据情况处理这一问题预留了空间。
……
一部澳门基本法，这样的例子比比皆是，甚至字里行间都透着澳门的特点。
“澳门基本法的内容，基本上都符合澳门的实际情况，符合并反映了绝大多数居民的普遍意愿。”基本法起草委员会副主任委员何鸿燊如此评价。澳门舆论这样写道：“澳门基本法……按照澳门的实际情况，作出了全面的扼要的规定，充分反映了澳门的特色。”
在制定香港基本法时，邓小平曾设想：“我们一定要切合实际，要根据自己的特点来决定自己的制度和管理方式。”应当说，澳门基本法与香港基本法一样，不仅把“一国两制”的伟大构想用法律形式规定下来，也将邓小平这一实事求是的设想绘入了美丽蓝图。
6年来的实践证明，“基本法对于澳门的平稳过渡发挥了重要作用，澳门居民对基本法非常满意，充满信心。”这是基本法起草委员、澳门进出口商会会长吴荣恪从濠江带来的新信息。
我国明末清初大思想家黄宗羲说过：“有治法而后有治人。”相信体现了“一国两制”构想和实事求是精神的澳门基本法完全是一部“治法”，在这部法律面前，祖国的又一个特别行政区，一定会稳定繁荣，光彩夺目。 |
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