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王保安 2000-11-30 00:00

结构调整与制度创新

第9版(理论)
专栏:学习贯彻十五届五中全会精神

  结构调整与制度创新
  王保安
  内容提要:●经济结构失调,根本的原因是宏观经济体制和微观企业制度的缺陷。
  ●在计划经济体制下,投资管理责权相悖:筹资者没有安排项目的权利,审批决策者与项目管理者没有风险责任约束,无法从机制上保证投资的效率与效益。这就无法避免重复建设、结构失调问题。
  ●建立现代企业制度,既是国民经济存量优化的前提,更是转变经济增长方式,优化经济增量的保证。
  ●实现经济结构调整,我们面临全方位的制度创新。
  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出,制定“十五”计划,要把结构调整作为主线。在经济全球化和高新技术产业迅猛发展的背景下积极推进经济结构调整,对于解决我国经济发展的深层次问题,实现社会主义现代化建设第三步战略目标,具有十分重要的意义。
  经济结构不合理:制约经济进一步发展的重大障碍
  改革开放使我国经济增长的潜能得到了有效释放。连续二十多年的持续高速增长,使我们告别了短缺经济的困扰,“买方市场”初步形成。这是以市场经济为取向的改革取得的巨大成就。但同时,在供求格局的变动中,长期被短缺掩盖的深层次矛盾———经济结构不合理———逐渐暴露出来,成为制约经济进一步发展的重大障碍。
  首先,产业结构矛盾。由于长期受计划经济体制的影响,我国的产业结构存在着明显缺陷,严重影响了产业结构的升级、增长方式的转变和增长质量的提高。一是工业结构不合理,技术和制度创新动力不足。低水平重复建设和重复引进,造成大量生产能力闲置和资源浪费;“大而全”、“小而全”问题仍然存在,多数企业达不到规模经济的要求,专业化分工和社会化协作水平低;就业结构和人力资源结构问题突出,一方面急需的人才奇缺,另一方面又存在着大量下岗失业人员;生产技术结构失调,企业创新能力弱,技术含量低、附加值低的产品和生产能力大量过剩,而技术含量高、附加值高的产品和生产能力严重不足,造成了相对过剩与有效供给不足并存的局面。二是第三产业发展较慢,不能适应经济发展和居民生活的需要。第三产业对国内生产总值的贡献率不仅大大低于发达国家,甚至与一些低收入国家的平均水平也有较大差距;金融、保险、旅游、咨询、教育、医疗等配套体系和与居民生活息息相关的服务业发展滞后。三是农业生产技术落后,农业产业化、规模化程度过低,农村剩余劳动力转移困难。农业人口占全国人口总数三分之二以上,耕地和水资源短缺问题日益严重;农业产业化水平低,加工转化能力低,发展后劲不足;低质低价产品相对过剩,高效优质产品不足;农业生产成本偏高,国内小麦、大米、玉米、油料等主要农产品的价格,普遍高于国际市场上同类产品价格;农民负担过重,技术信息服务体系不健全,农村行政管理体制改革滞后。这些问题都制约着农村经济结构的优化和经济效益的提高。
  其次,地区结构矛盾。改革开放以来,全国各地经济普遍得到了较快发展,综合国力不断增强。但与此同时,地区经济发展不平衡、不协调问题也日益突出。这虽然有其客观必然性,但长期的、较严重的经济发展不平衡不仅制约着国民经济整体素质的提高,而且带来了产品和生产要素市场的地区分割问题,影响全国统一市场的形成,不利于经济和社会的协调发展。
  第三,城乡结构矛盾。目前我国城乡经济发展极不平衡,收入水平差距过大。1999年城镇居民人均可支配收入为5854元,农村居民人均纯收入只有2210元,相差1.6倍。收入水平的差距导致城乡消费严重失衡,1999年城镇居民消费水平达到6651元,而农村居民只有1973元,相差2.4倍。不仅如此,供电、供水、交通等基础设施发展滞后,也使农村消费潜力难以释放。1999年农村人口占全国人口的74%,而农村社会消费品零售额却仅占全社会消费品零售额的40%左右。据估算,如果十年内农村居民人均收入达到目前城镇居民人均收入水平,将每年平均拉动国内生产总值增长3%左右。可见,城乡结构矛盾已成为影响经济结构优化和国民经济良性循环的一个重要因素。
  经济结构失调:经济运行长期背离经济规律的必然结果
  当前我们研究结构问题,不能不对结构调整工作本身进行深刻的反思。造成经济结构失调的原因很多,但最根本的原因是宏观经济体制和微观企业制度的缺陷,它是计划经济条件下的经济运行长期背离经济规律的必然结果。
  实践证明,在社会经济技术条件日趋复杂的情况下,计划经济体制不仅不能实现资源的优化配置和国民经济的协调发展,反倒可能成为低水平重复建设的温床。在计划经济体制及其惯性的影响下,我国曾出现大量的重复建设、重复引进现象,曾出现一个县建设四十多家水泥厂、一个省有数十家汽车制造厂的问题,产业结构严重失调。其主要原因在于:首先,计划经济体制容易形成行政审批经济,在市场信息不充分、不对称的条件下,行政审批制很容易造成主观意志脱离市场实际的结果,所以就有了“一年计划,计划一年”的嘲讽。也就是说,行政性主导的资源配置方法无法实现与市场需求的高质量耦合,最终使结构优化成为不可能。其次,在计划经济体制下,投资管理“权责相悖”,筹资者没有安排投资项目的权利,审批决策者与项目管理者又没有风险责任约束,无法从机制上保证投资的效率和效益,从而无法避免低水平重复建设、盲目投资以及经济结构的严重失调。
  微观经济主体的制度缺陷,使产业、产权、技术结构优化失去了内在动力和制度基础。我国传统的国有企业制度,是与高度集中的计划经济体制相辅相成的,其基本特点是国家投资,计划生产,产品价格由国家控制,亏损由财政负担,产权模糊,缺乏内在激励和约束机制。改革开放以来,国有企业改革取得了很大成就,但仍然有许多国有企业改革进展缓慢,距离建立现代企业制度的目标差距较大。这样的国有企业对市场信号反应迟钝,在应对国内外市场竞争方面缺乏必要的机制,在技术创新、追求效益最大化方面缺乏内在的动力,市场竞争力普遍较低。从某种意义上讲,我国科技创新能力不强,技术成果转化率低,不仅是科技体制问题,而且是经济体制和企业制度问题。再加上我国长期以来把国有企业作为政府机构的附属物,按规模大小确定企业级别和行政任命企业领导,使企业片面追求规模扩张,漠视长远规划和科技进步。因此,国有企业改革不到位,既是我国经济存量结构优化的障碍,也是企业难以成为增量优化载体的原因。
  长期以来,城乡二元化管理体制阻断了国民经济整体结构优化的链条。我国走的是一条非市场化的工业化道路。在新中国成立初期的特定历史条件下,依靠政府的力量动员和集中配置有限的资源并采取城乡隔离的办法来保证城市的工业化进程,是符合当时实际的。但长期的城乡隔离和二元化发展,会出现城市经济自我循环无法维持的问题,整个经济就会被分割,而难以充分发挥潜力。长期僵化的行政管理体制阻隔了技术、劳动力资源的流动,限制了市场空间的扩大,制约了需求潜力的释放,既影响了国民经济的良性循环,也不符合市场经济的发展要求。
  经济结构优化:进行全方位的制度创新
  经济结构的优化是一个复杂的系统工程,也是一个需要付出极大努力的过程。面对加入WTO在即的机遇与挑战,我们别无选择,必须进行全方位的制度创新。
  深化计划体制改革,规范投资行为,确保增量结构优化。为充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,首先,要打破传统的计划机制和计划配置资源方法。按照“谁投资,谁决策,谁受益,谁承担风险”的原则,逐步减少计划内投资额度和项目,全面放开市场准入,以鼓励社会投资,推动非国有经济发展,改善投资结构。同时加快投资管理体制改革,将现行的行政审批制改为审查备案制,以约束和规范投资行为,下决心消除投资行为权责相悖的弊端。其次,将计划部门的主要职能转变为制定可操作性强的产业政策,为市场主体提供明确的经济信号,并参照国际经验,制定符合实际的中长期国民经济和社会发展规划。第三,除了个别特殊行业,要尽快放开价格管理,打破垄断。实践证明,凡是放开价格、打破垄断的行业都得到了高速度、高质量的发展,而政府直接管理、垄断经营的产品和服务,大多处于低水平、低质量、低效益和发展迟缓的状态。因此,竞争性行业要坚定不移地走市场化、商业化的道路。
  加快企业制度创新,为经济结构的调整与优化提供制度基础和保障。国有企业在基本实现三年改革脱困目标后,应加快建立和完善现代企业制度的步伐,真正成为投资主体和科技创新主体。实践证明,企业制度创新,既是国民经济存量优化的前提,更是今后转变经济增长方式,优化经济增量的根本保证。没有有效的企业制度,单靠政府投资和政策号召,无法从根本上优化经济结构,从而技术进步也就会失去动力。
  建立财政投融资体系,改善和提高政府调控资源配置的效益。在市场经济条件下,政府进行宏观调控主要有两大杠杆,一个是财政政策,一个是货币政策。货币政策的优势在于总量调控,财政政策的强项是解决结构问题。当前的首要任务是建立财政投融资体系,统一管理政府投资,发挥政府投资的导向作用,尽快形成政府投资主要用于基础设施、公共项目和风险投资项目,社会投资主要用于竞争性领域的投资新格局。其次是完善财政投融资运作方法。采取多种手段引导社会投资,改善政府调控手段,放大政府资金带动功能,使企业真正成为投资主体,承担全部责任和风险,从机制上根治重复建设和盲目投资。同时,完善税收法规,通过税种税率的设置体现和落实国家产业政策,大力推进高新技术产业的发展,在结构优化中提升我国经济增长的质量。
  改革城乡二元化管理体制,逐步实现城乡经济的市场化交融,拓展经济结构调整的空间。应加快农村税费改革,减轻农民负担,调整农村产业结构,使农民真正从发展多种经营、实行产业化经营中得到实惠。要在资源和人才两方面推进城乡交流,在优化竞争环境和改革户籍管理制度方面进行有益尝试。


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