加快国有资产管理体制改革

第16版(企业经纬)
专栏：权威论坛

　　加快国有资产管理体制改革
　　国务院发展研究中心副主任陈清泰
　　设立国有资产管理部门是履行出资人职责，而不是管理国有企业。
注意两点：防止企业所有者缺位，所有者权益被侵蚀，防止出现“老板加婆婆”，把企业管死。
　　从制度和机制上必须严格区分以股东方式履行出资人职责和依照行政隶属关系管理的本质性区别。
　　注意改革的四种风险。
　　建立符合市场经济的国有资产管理体制，是社会主义市场经济的基础性体制建设。但改革国有资产管理体制应注意解决四个问题：
　　1.落实国有资本的管理、监督和经营责任，形成对每一部分经营性国有资产可追溯产权责任的体制和机制。
　　2.国有资本在行业领域中的布局和企业结构要进行有进有退的调整。政府从管理庞大的国有企业群，转变为直接控股重要企业和运营国有资本；国有资本由覆盖各行业、各领域，向国家必须控制的行业领域集中，提高国有经济控制力。
　　3.政府行使国家所有权的机构与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有权。建立责权明晰的国家所有权委托代理体制，行使公共权力的部门不再承担出资人职能。
　　4.通过国有企业的公司制改制，实行所有权与企业经营权分离，国资管理机构履行出资人职责，承担有限责任；企业拥有法人财产权，是独立的市场主体，自主经营、自负盈亏。
　　国有资产管理是涉及国有制实现形式，国有资产的管理、运营、监督和公司治理等多方面相互关联的体制和机制，绝不是各级政府设立一个专门机构就可以解决的问题。
　　其中，中央和地方政府设立的专司国有资产管理部门———国有出资人机构的设立十分重要。
　　出资人机构是受同级政府委托专职代表国家履行出资人职责的部门。
　　设立履行出资人职责的专职机构解决了三个问题，一是这个机构明确的定位是“履行出资人职责”，而不是“管理国有企业”的职责。这就有利于从“管企业”向“运营资本”转变。
　　二是政府行使国家所有权的部门与行使公共权力的部门分开，各自有明确的定位和行政目标。这就从组织上实现了政资分开，体制上实现了政企分开。
　　三是出资人机构“管资产与管人、管事相结合”。对政府而言，构建了责权明晰的产权主体、有利于形成可追溯产权责任的机制；对企业而言，构造了集中、统一、排他性地行使所有权的国有“老板”。
　　因此，出资人机构不是原政府各部门管理国有企业的机构、职能和管理手段的简单合并。由对企业的行政管理转为履行出资人职责，出资人机构的职能和行使职能的方式、手段都必须有重大转变。
　　出资人机构如何行使所有权，是一个关键的技术细节。必须注意两点：一是防止企业内所有者继续缺位，所有者权益被侵蚀；二是防止出现“老板加婆婆”，把企业管死。要害是从制度和机制上必须严格区分以股东方式履行出资人职责和依照行政隶属关系管企业的本质性区别。
　　首先，所有权必须到位。就是出资人机构为行使所有权该管的人和事要管好、管到位，成为“真老板”，强化来自所有者的激励和约束。这是维护所有者权益必须要做到的。
　　其次，所有权又不越位。就是出资人机构只当“老板”不当婆婆。不干预企业经营管理。这是增强公司活力和提高公司运行效率所必需的。
　　做到“到位”又不“越位”，就必须实行所有权与经营权分离。具体地说，就是严格区分公司的所有权、经营权、管理权和监督权，出资人机构按《公司法》认真行使股东权利，但也只以股东的方式行使股东权。
　　目前，我国尚存约18万户国有企业，面对如此庞大的国有企业群，即便中央和省、市三级政府分别管理，也非常困难。十六大要求“调整国有经济布局和结构”与“改革国有资产管理体制”统筹考虑，这十分重要。但完成这一轮调整要有一个过程。因此要特别注意国有资产管理体制改革的风险。
　　1.政府机构不再干预后，如果国家所有权继续不到位，这就为企业内部人控制留出了空间，资产和效益的流失在所难免。
　　2.在实行“管资产与管人、管事相结合”的情况下，如果出资人机构不转变为“管资本”，而继续沿袭隶属关系式的行政干预，成为“老板加婆婆”，那么就会把企业管死，退回到改革原点。
　　3.在新的管理体制下，中央和地方政府分别履行出资人职责，享有权利，承担责任。在明确了产权责任后，如果地方政府为保护所监管企业的利益而强化区域分割和市场保护，就会有改革倒退的危险。
　　4.国有资产管理机构如何履行出资人职责。如果出资人机构的权力掌握不当或缺乏监督，比如出现争先“一卖了之”，或对经营者半卖半送等情况，很快就会把可能用于解决或部分解决对职工历史欠账和银行不良债务的资源耗尽，那就会造成严重的社会后果。
　　由于这是一项牵动全局又十分复杂的改革，因此先中央、后地方，先立法、后行动是完全必要的。