| 张卓元 |
2003-03-31 00:00 |
国务院机构改革——落实十六大精神的重大举措
第9版(理论)
专栏：
国务院机构改革——
落实十六大精神的重大举措
张卓元
内容提要
这次国务院机构改革，是在过去5年政府机构改革已经取得显著成效的基础上进行的。政府机构总的格局保持相对稳定，不作大动，只是集中力量解决行政管理体制中影响改革和发展的突出矛盾和问题，重点推进国务院机构改革，进一步转变政府职能，以便为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。
为落实党的十六大精神，适应经济社会发展的要求，完善社会主义市场经济体制，党的十六届二中全会通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，十届全国人大一次会议审议通过了根据这个意见形成的《国务院机构改革方案》。这次国务院机构改革，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。
在过去改革取得明显成效的基础上进一步解决突出的矛盾和问题
这次机构改革是在过去5年改革的基础上进行的。1998年以来，我国对政府机构进行了重大改革，主要是进一步把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门。1998年，国务院组成部门由40个减少到29个，内设机构也精简了1／4；2001年，又撤销了9个国家行业主管局。同时，机关人员编制由3.2万名减少为1.67万名，精简近50％。地方各级政府机构也进行了相应改革。
过去5年的政府机构改革，是改革开放以来力度最大的一次机构改革，成效十分显著，主要表现在：政府职能转变和政企分开有新的突破，政府组织结构得到优化，部门职责关系进一步理顺，机关人员结构明显改善，管理方式和工作作风得到改进。
随着改革开放和现代化建设的不断推进以及我国加入世贸组织，现行政府机构和职能还存在着一些不适应的问题，需要通过深化改革加以解决。这些问题包括：为深化国有资产管理体制改革，中央政府和省、市（地）两级地方政府要建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构；为适应经济体制改革同经济发展和经济结构调整关系越来越紧密的新形势，需要将政府推进经济改革与发展的职能整合起来；部门之间职责分工不够合理和交叉问题有待进一步理顺，如进出口贸易，国家计委管农产品进出口计划和组织实施，国家经贸委管重要工业品、原材料进出口计划，外经贸部管机电产品和技术进出口等；行政审批制度改革远未到位；为改进金融服务，防范和化解金融风险，需要有专业机构加强对银行业的监管；为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织的新形势，需要改变内外贸分割的体制；食品安全、生产安全，事关广大人民群众的生命财产安全，迫切需要加强这方面的监管工作；等等。这些问题，有些是带全局性的，有些则是比较突出的，有待通过机构改革加以解决。
这次机构改革同1998年以来的机构改革有所不同。由于过去5年政府机构改革已经取得显著成效，因此政府机构总的格局需要保持相对稳定，不作大动，只是集中力量解决行政管理体制中影响改革和发展的突出矛盾和问题，重点推进国务院机构改革，以便为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。
设立国务院国有资产监督管理委员会，改变“五龙治水”状态
十六大报告提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确要求中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。成立专门的国有资产管理机构，是为了改变原来多个部门分割行使国有资产所有者职能，即所谓“五龙治水”或“六龙治水”，但没有人最终负责的不合理状态。国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）就是中央政府设立的国有资产管理机构。
十六大报告指出，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。根据先粗后细、先易后难的考虑，新成立的国资委的监管范围，确定为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产，包括目前由中央企业工委管理的195户企业（如包括下属子公司、孙公司等则约有1.2万户企业）的国有资产。
国资委要按照十六大报告提出的建立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制的要求履行职责，其中，核心是依法履行出资人职责，使国有企业的出资人到位。
国资委可以对有条件的大型国有企业进行国有资产授权经营，但要逐步完善授权经营制度。授权经营的条件是经营管理制度健全、经营状况较好的大型国有独资公司。当然，这里也要解决出资人如何到位的问题，即要完善直接授权经营的制度。比如说，授权最好是明确授给大型企业的董事会（或党组）而不是授给企业的个别负责人，如果是授权给总经理个人，则会出现所有权与经营权合一的悖理现象。同时，授权给董事会也要同董事会签订详细的业绩合同，要求董事会对国有资产的保值增值负责，并承担政府的社会经济目标。
成立国资委，实现政资分开后，应注意不能干预企业的生产经营活动，防止国有资产管理机构得到授权代表国家对国有资产行使出资人职责后，强化对企业的干预，成为老板加婆婆，形成新的政企不分。应该明确，国有资产管理机构实行管资产和管人、管事相结合，这里说的管事，不是凡事都管，而是管作为出资人该管的事，即《公司法》中属于股东该管的事，除此以外的事都不要管，以免造成越位、错位。改革国有资产管理体制，一个重要目标是搞活和搞好国有企业。如果把企业管死了，就违背了改革国有资产管理体制的初衷，违背了成立国资委的初衷。
成立国资委，也为省、市（地）两级地方政府成立国有资产管理机构树立了样板。国资委职责的确定如何做到管资产和管人、管事相结合，国资委成立后如何既使国有企业所有者到位又不干预企业的生产经营活动，地方国资机构都可参照国资委的办法行事。国有资产管理机构要自上而下成立。地方国资机构要在国资委成立、国有资产法律法规出台后，按照中央的统一部署，自上而下，依法有序设立，规范运作。
成立国家发展和改革委员会，更好地从整体上推进发展和改革
十六大报告提出了完善社会主义市场经济体制、加强和完善宏观调控的任务。将国家计委改组为国家发展和改革委员会（简称发展和改革委），是落实这一任务的重要举措。
首先，随着社会主义市场经济的发展，经济发展和改革的关系越来越紧密。比如，近几年一些垄断行业如电力、电信、民航等行业进行改革，引入市场竞争机制，就是同这些行业的发展、结构调整、产业和企业重组等相联系的。离开经济发展、结构调整和产业重组，孤立地设计改革方案，很难行得通，也不容易取得实效。这次机构改革将国务院体改办的职能并入发展和改革委，绝不是不重视改革或削弱改革，恰恰相反，是为了在新的条件下更好地从整体上推进改革，使改革和发展更好地相互协调。
其次，成立发展和改革委，是为了增强宏观调控的有效性。目前，宏观调控体系存在着发展规划和产业政策、国家财政的基本建设投资和技改投资、重要农产品和工业品的进出口计划等管理分散、职能交叉的问题，不利于提高宏观调控的有效性，不利于增强综合协调经济社会发展的能力。为了减少职能的交叉重复，提高工作效率，加强和完善宏观调控，将国家经贸委等部门的一些职能如经济运行调节等划归发展和改革委。这样做，可以使长期发展规划同短期宏观经济调控更好地结合起来，进一步改善宏观经济调控。
再次，发展和改革委将更好地集中力量搞好宏观经济调控。发展社会主义市场经济，需要通过宏观调控来保持经济稳定，在稳定中发展，这已成为共识。发展和改革委是综合研究拟订经济和社会发展政策、进行总量平衡、指导总体经济体制改革的宏观调控部门。在组建发展和改革委时，将国家计委的一些管理微观经济活动的职能，如组织实施农产品进出口职能、价格监管职能等转给了其他部门，但仍保留一些管理微观经济活动的职能，包括重大项目的立项审批等，这在当前是必要的，但有待进一步完善。发展和改革委应把加强自身改革和建设放在突出位置，切实转变管理职能，转变工作方式，转变机关作风，积极推进投融资体制改革，大力减少行政审批和微观管理事务，更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用。
成立银监会，组建商务部，加强食品安全和安全生产监管体制建设
设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会），是适应现阶段金融分业监管的需要，即实行银监会、证监会、保监会分业监管。成立银监会，专司对银行业的监管，有利于银行业的安全、稳健运行。成立银监会，将中国人民银行对银行业的一些监管职能转入银监会，并不意味着中央银行不再履行监管职能。中国人民银行作为中央银行，可以更好地制定和执行货币政策，完善宏观经济调控。中央银行在执行货币政策时，对一些金融活动包括现金流动、外汇进出等也要进行必要的监管。这不是不必要的重复。在现阶段，中国的金融监管不是多了，而是不够。多一道监管，等于多一道防火墙。中央银行和银监会要建立密切的联系，及时沟通有关金融市场风险和运营情况，共享监管信息，共同维护银行业的健康运行。
组建商务部也很有必要。我国长期实行的内外贸分别管理的体制已不适应内外贸业务相互融合、国内国际市场一体化和加入世贸组织的形势，也不适应建立开放的市场体系和进一步吸收外资的需要。为完善社会主义市场经济体制，必须深化流通体制改革，把内外贸管理统一起来，把贸易管理同对外经济合作结合起来。表现在机构设立上，就是要把外经贸部和国家经贸委内贸管理等职能整合起来，组建商务部。在讨论机构改革问题时，曾有人主张用商业部或贸易部的名称。考虑到还有利用外资管理、对外援助等经济合作业务，还是用商务部的名称好一些。
国家食品药品监督管理局和国家安全生产监督管理局的设立，是关系广大人民群众切身利益、受到广泛关注的大事。随着经济的发展，人民群众收入和生活水平的提高，公众对食品、药品、保健品、化妆品的安全更加关心，提出了更高的要求。成立这一机构，也使国务院领导和管理这方面的事务有了一个“抓手”。安全生产也是近几年很突出的问题，加强安全生产的监管，得人心，顺民意，会受到普遍的欢迎和支持。
行政管理体制改革是一个不断深化的长期过程，转变政府职能是贯穿这一过程的重要课题。十六大报告提出政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府机构需按这个总要求转变职能。当前急需解决的问题，一个是推进审批制度改革，取消不必要的审批，要保留的必须公开透明、规范进行，杜绝“暗箱操作”；另一个是逐步从对微观经济活动的干预中解脱出来。 |
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