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高培勇 2003-03-31 00:00

聚众人之财 办众人之事——社会主义市场经济条件下税收理念及其运行规则的调整

第9版(理论)
专栏:

  聚众人之财 办众人之事
  ——社会主义市场经济条件下税收理念及其运行规则的调整
  高培勇
  随着社会主义市场经济的发展,特别是加入世贸组织后,我国财政收支格局及政策取向正在向“公共性”方向转变。税收作为财政收支体系的一翼,要走上与社会主义市场经济体制环境和公共财政框架相适应的轨道,就必须适时地、主动地进行理念及运行规则的调整。这种调整,至少涉及以下几方面。
  为“办众人之事”而“聚众人之财”。税收是政府取得财政收入的一种形式,但在不同的经济体制环境中,税收所具有的意义有着很大的差异。计划经济体制下的税收,主要来源于国有经济单位,也主要投向国有经济单位,自然被视作政府凭借政治权力在国有经济内部进行的“必要扣除”。在市场经济的体制环境和公共财政的框架中,政府担负着特殊的职能——提供公共物品和服务,而企业和居民则是公共物品和服务的消费者。无论企业、居民还是政府,其同税收的关系,都是围绕着公共物品和服务这条线索而发生的。企业和居民之所以要纳税,就在于为了换取公共物品和服务的消费权;政府之所以要征税,就在于为了向社会提供公共物品和服务。这时,税收便被赋予了一种带有鲜明市场经济色彩的“权利与义务相对称”的意义。只要纳税人依法缴纳了税收,便因此享有了向政府索取公共物品和服务的权利;只要政府依法取得了税收,便因此负起了向纳税人提供公共物品和服务的义务。纳税人所消费的公共物品和服务,来源于政府提供公共物品和服务的活动。政府用于提供公共物品和服务的财源,又来源于纳税人所缴纳的税收。在这里,税收所担负的任务,说到底就是为“办众人之事”而“聚众人之财”。更进一步看,既然聚的是“众人之财”,为的是办“众人之事”,那么,有关税收的征收、缴纳、使用的全部事项,都必须纳入众人的视野,根据众人的意志来进行。有关税收制度设计、税收政策安排的所有工作,都应本着“众人之事”的议事规则,按照“众人之财”的理财方法来操作。
  按“办众人之事”的需要“聚众人之财”。税收收入的规模,应严格按照“以支定收”而不是“量入为出”的思路加以确定。在计划经济条件下,既然财政收入和财政支出完全听凭政府自身的安排,实行所谓“量入为出”——按照财政收入的多少安排财政支出的规模,也就成为一种自然而然的选择。但在市场经济条件下,政府不再统揽社会资源的配置,特别是政府要从事与其身份相符的收支活动,因而政府应当且可以从企业和居民手中取得多少税收收入,就成为一个需要认真研究的问题。既然市场经济体制环境中的税收或公共财政框架中的税收,其实质意义在于为“办众人之事”而“聚众人之财”,那么,“聚众人之财”的标准,只能是市场定价基础上的“办众人之事”——政府生产公共物品和提供公共服务——的最低需要量。所以,“以支定收”——以社会公共需要为参照系,按照政府生产公共物品和提供公共服务的最低需要量来安排税收收入的规模,应当是处理诸如税收收入规模的界定、财政收入规模的界定以及财政收入占国内生产总值比重之类问题可以依循的唯一标准。
  将“聚众人之财”融入“办众人之事”的系统工程。要摆脱税收征纳的局限,站在市场经济体制和公共财政框架的宏观高度思考问题,并由此规范围绕税收而形成的各有关行为主体的行为。在计划经济条件下,建立在“取自家之财,办自家之事”理念基础上的税收运行格局,主要是解决征收和缴纳两个环节的问题,处理税务机关和公(国)有经济单位的关系。但在市场经济条件下,从公共财政框架和世贸组织规则的角度来看,围绕税收而形成的各有关行为主体的实质关系是:企业和居民为了换取公共物品和服务的消费权而纳税,税务部门为了筹措提供公共物品和服务的财源而征税,其他政府职能部门为了向社会提供公共物品和服务而用税。据此理解,税收征纳并非独立存在的单一业务,而是“办众人之事”这个大系统工程的一个组成部分。作为完整意义上的依法治税,至少应当包括依法纳税、依法征税和依法用税三个方面。其中的任何一个方面出了问题,都会影响其他方面,从而使整个依法治税工作受到阻碍。


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