海洋法会议为何面临困难

第7版()
专栏：

海洋法会议为何面临困难
杨秀菊
历时八年之久的海洋法会议曾估计今年下半年就可签订新的海洋法公约。但由于美国政府提出要对去年已经基本达成协议的海洋法公约草案重新审查，使会议不得不推延下去。为了保障发展中国家的最起码利益，公约草案规定对工业发达国家要求无限制地自由进入海底开发有所约束，而美国认为这不符合他们的最大利益，要求重新审查
海洋法第十期会议今年3月在纽约召开时，参加会议的代表们曾经乐观地估计：这将是海洋法会议的最后一次实质问题的协商，今年下半年就可以到加拉加斯在新的海洋法公约上签字了。但是出乎人们意料，会议一开始，美国代表团宣布：里根政府决定要对去年已经基本达成协议的海洋法公约草案重新进行审查，并且要求海洋法会议在美国审查完毕之前不要采取决定性行动。美国政府的这一决定，使历时八年之久的海洋法会议不得不继续推延下去。
联合国第三次海洋法会议的目的是制订一项包括所有海洋法问题在内的新的全面性公约。参加会议的包括几乎世界所有国家以及各种国际政治、法律、经济组织和有关专门机构的代表。由于讨论的问题多，涉及各国主权和切身利益，因此花费了很长时间，从1973年末在纽约举行开幕式到现在，已经开了十期十三次会议，累计79个工作周，算得上联合国历史上时间最长的一次全球性会议。经过长时间的反复协商和谈判，才在1980年8月召开的第九期会议上，就未来的海洋法公约制订出一个初步草案，这个公约草案包罗万象，对诸如十二海里领海宽度，二百海里专属经济区，海峡的通行权利，大陆架的界限，国际海底的勘探、开发制度，内陆国进入海洋的权利，群岛国，以及有关渔业管理、海洋环境保护、海洋科研、解决争端程序等等，都作了详细具体的规定。其中关于国际海底的勘探和开发，是海洋法的新问题。由于它涉及一系列复杂的法律、经济和政治问题，工业发达国家和广大发展中国家有着重大立场和利益分歧，海洋法会议之所以旷日持久，这个项目是重要原因之一。里根政府决定要对新海洋法公约草案重新进行审查，显然主要也是因为对公约草案中关于国际海底这一部分不满。
所谓“国际海底”，是指专属经济区和大陆架以外的公海海底，一般深达3，000—5，000米。那里蕴藏着非常丰富的锰矿球资源，可以从其中提炼出锰、铜、钴、镍等多种金属，其总藏量要比陆地这类金属的总藏量多得多，足够全世界消费上百年。
这几种金属是现代化工业如制钢、宇航、飞机引擎和石油钻探等不可缺少的原料，被列为重要的战略物资。美国和其它西方工业国家是这些金属的主要消费国，每年都需从国外大量进口。这几种金属的陆地矿藏，主要集中在第三世界，特别是非洲。美国所需的钴80％左右就是从扎伊尔进口，锰70％左右从加蓬和其它国家进口。随着近年来国际上对于战略物资的争夺愈来愈烈，一向是金属原料出口国的苏联，也积极大量抢购和进口某些金属。这些都对美国等西方国家形成压力，使它们千方百计寻找出路，开辟新的矿物来源。被称为“地球第六大洲”的海洋，便日益成为科学考察和工业勘探的目标。
美国等工业发达国家近年来加紧对国际海底锰矿球的勘探、试采和加工提炼技术的一系列研制和试验活动。美国政府用于这方面的费用已超过二亿美元。一些深海采矿公司在过去几年里已开始成功地从深海海底采集了矿球，并建立了中小型的加工工厂，提炼出锰、铜、钴、镍等金属。一般估计，只要继续获得足够的投资和法律保障，到1988年就可以进行大规模的商业性生产。这对于西方世界来说无疑是具有很大的吸引力和重要的战略意义。
目前的海洋法公约草案关于国际海底的勘探和开发部分，主要规定了以下内容：国际海底资源的开发将在一个由全体缔约国组成的国际海底管理局的统一管理下进行，同时又允许公约缔约国或任何具备资格的公私企业进入开发。这就是所谓“平行开发制”。但是任何国家或企业要进入开发，须首先向国际管理局提出申请并取得开发合同，申请时要提出两块经过勘探的具有同等开采价值的海底矿地，经管理局批准后，一块由申请者承包开发，另一块保留给国际管理局所属的企业部开发。此外，承包者要以公平合理的市场价格向企业部转让有关技术，承包者开发海底矿物的利润要按一定比额向管理局交纳。管理局的全部收益除规定开支外，供各国特别是发展中国家分享。这种“平行开发制”暂定实行15年。另外，为了保护目前锰、铜、钴、镍等有关金属陆地矿产国的利益，还对锰矿球开发的产量加以限制，即以镍为标准，预测其每年世界需求量增长部分，60％由海底生产，40％由陆地生产。公约草案中还包括“反垄断”条款，规定一国承包的矿址不得超过允许缔约国或其企业开发的海底区域的2％等。
显而易见，公约草案的上述规定是为了保障发展中国家的最起码利益，而对工业发达国家要求无限制地自由进入海底开发是一种约束，这正是美国及其它一些工业发达国家原先所不愿接受的。它们反对1970年联大通过的、已被公认为新的海洋法公约基础的“国际海底及其资源是全人类共同继承财产”的原则。它们反对“强制性”的技术转让，反对向管理局交纳“过高”的税额。它们还要求在国际管理局的主要执行机关——理事会中拥有更大决定性的代表权，以保证它们的国民取得开发合同和在其它重大利害问题上的决策权利。这些就是美国政府和企业界认为公约草案不符合他们的最大利益，因而要求重新审查的主要原因。
美国的态度理所当然地遭到发展中国家的反对。一些西方的中小国家也对美国的态度表示不满。联合国秘书长瓦尔德海姆在谈到美国的表现时说，他为此感到“担心和忧虑”。
这里必须提到，为鼓励深海开发的投资和提供法律保护，美国从1971年就酝酿和开始进行国内立法的工作。1978年6月，美国众议院通过了《深海矿物法令》，1980年6月经参议院批准后送交卡特总统签署。该法令规定，美国国民从1981年7月1日起就可领取进行深海勘探的许可证，并允许到1988年1月进行商业性开发。
美国的单方立法行动，一开始就受到广大发展中国家的强烈反对，指出这是直接违反联合国通过的“原则宣言”的精神的，也是对海洋法会议施加压力。美国国内一部分人士也认为在当前的国际形势下，如果置广大发展中国家的强烈反对于不顾，而强行单独开发国际海底，不但会加剧同第三世界的尖锐对立，就连投资本身也不会得到国际范围的因而也是最后可靠的保障。因此他们主张仍应致力于制定海洋法公约，通过公约的规定来取得开发国际海底的合法权利。这期海洋法会议将从8月3日起，在日内瓦再开四至五周续会，看来美国政府正面临着如何才是明智的选择这样一个问题。