论首长负责制

第5版()
专栏：

论首长负责制
严家其
新宪法明文规定我国国家行政机关以及国家的中央军事委员会实行“首长负责制”。这一规定，明确了这些国家机关的领导体制，这对保持国家行政权（包括武装力量的领导权）的集中统一，提高国家行政机关的工作效率，必将起重要的作用。
两种不同形式的负责制
国家机关的领导体制，按机关掌握最高决策权的人数来划分，可以分为多种不同的形式，“合议制”和“首长制”是两种典型的形式。当机关的最高决策权属于一个由若干人组成的组织时，这种领导体制就是“合议制”。当机关的最高决策权属于机关首长一人时，这种领导体制就是“首长制”。“合议制”也称为“委员制”、“集体负责制”；“首长制”也称为“首长负责制”。我国的国家行政机关在不同时期曾采用过不同的领导体制。建国初期，最高行政机关政务院实行“合议制”。按规定，“政务院的会议，须由政务委员过半数的出席始得开会，须由出席政务委员过半数的同意始得通过决议。”在政务院的各政务委员之间，他们的权力是平等的，政务院的最高决策权并不属于总理一人，而属于全体政务委员。当政务委员们在某一问题上发生分歧时，必须遵循少数服从多数的原则作出决定。
1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法，对我国国家行政机关的领导体制作了改变。国家的最高行政机关称为国务院。国务院设立全体会议和常务会议。总理领导国务院的工作并主持国务院会议，但是，国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。由此可见，1954年宪法规定的国务院的领导体制，并不是“首长制”，但与政务院时期的体制也不尽相同。因此，有人认为这种领导体制类似于“部长会议制”。
新宪法对我国中央和地方各级国家行政机关的领导体制第一次明文规定实行“首长负责制”。国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，召集和主持国务院全体会议和常务会议。各部、各委员会实行部长、主任负责制，部长、委员会主任领导本部门工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议。新宪法规定，地方各级人民政府分别实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。民族区域自治地方的行政机关也同样实行首长负责制。宪法还规定设立国家的中央军事委员会，领导全国的武装力量。中央军事委员会也实行首长负责制。
首长负责制的基本特征
与“合议制”相比，“首长制”或“首长负责制”具有两个基本特征。
第一，在“首长制”下，当就机关权限内的各种事务进行决策（即“决定政策”和对各种具体问题“作出决定”的统称）时，首长和机关其他领导成员的权力不是平等的，首长拥有最后决定权。在“合议制”下，组成合议组织的成员权力是相同的或大体上相同的，合议组织的主席有权召集和主持合议组织的会议，有的还有权处理合议组织的重要日常工作，但对重大事务没有最后决定权。
第二，在“首长制”下，首长对机关权限内所作出的各项重大决定必须负个人责任。《中华人民共和国国务院组织法》规定，“国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案，任免人员，由总理签署。”总理个人签署是一种个人负责的表现形式。这一点是和“合议制”根本不同的。在合议制下，每一成员对合议组织的最后决定都负有共同责任。在作出集体决定的过程中，每个成员都有义务发挥自己的作用，但他们对集体决定都不承担个人责任。当合议组织的某一成员（包括主持人）的建议被合议组织接受并成为集体决定时，这一成员本人也不负个人责任。所以，合议制是一种集体负责制，首长制是一种个人负责制。在我国人民代表大会制度下，行政首长的个人责任有两种不同形式，一种是对人民代表机关所负的责任，另一种是对上级机关首长个人的责任。如国务院各部部长、各委员会主任必须对总理负责，国务院各部委的司长、局长、处长不直接对人民代表机关负责，而必须对自己的上级行政首长负责。所以，在首长负责制下，国务院和地方各级国家行政机关的行政权是高度集中统一的。首长负责制是一种加强首长权力和责任的领导制度。
首长负责制的适用范围
首长负责制并不是一切组织或机关都必须实行的。人民代表大会及其常务委员会、党的中央委员会、中央政治局以及党的各级委员会，都不实行首长负责制。拿全国人民代表大会常务委员会来说，委员长主持常务委员会的工作，召集常务委员会会议，委员长会议处理常务委员会的重要日常工作，但委员长并不拥有常务委员会职权范围内的最高决策权，常务委员会审议的法律案和其他议案需由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。例如，按照宪法规定，全国人大常务委员会有权决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除，当常务委员会的大多数委员拒绝批准同外国缔结的某一条约时，委员长本人无权擅自决定批准这一条约。我们党的中央和地方各级委员会、作为党的经常性的最高领导核心的中央政治局，其领导体制是集体负责制。集体领导是我党的根本原则，党的委员会的各个委员之间是平等的，一切重大问题都必须集体讨论决定。当委员之间发生意见分歧时，必须遵循少数服从多数的原则作出决定，委员会的书记和委员一样，只有一票的权利。但对党的日常工作机构和其他职能机构来说，也有必要实行某种形式的个人负责制。把集体领导和个人分工负责结合起来，正是我党一贯强调的党的领导制度。
首长负责制有一定的适用范围。“议事宜广其谋，任事宜专其职。”一般地说，从事法律、规章、条例、准则的制定和就重大问题作出决议、决定，宜经过充分讨论，真正集中和代表各方面的意见，避免匆忙决策产生的错误。从事贯彻、执行、指挥和就具体行政事务作出决定，宜行动迅速，有明确的个人责任，以求提高工作效率。新宪法所规定的国家权力机关和国家行政机关决策方式上的区别就体现了这一原则。
我国的首长负责制
我国新宪法和根据新宪法修定的《国务院组织法》，一方面明确规定国务院实行总理负责制，另一方面又明确规定国务院工作中的重大问题，必须经过国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。赵紫阳总理在《关于国务院机构改革问题的报告》中也曾指出：“国务院常务会议是国务院的日常领导工作机构，在总理主持下，负责对国务院职权范围内的各项重要工作进行领导和决策。”这些说明，我国国务院的领导体制，既吸收了一般意义上的首长制和合议制的长处，又避免了一般意义上的首长制和合议制的短处，是实行一种具备合议制长处的首长负责制。列宁曾经说过：“我们既需要委员会来讨论一些基本问题，也需要个人负责制和个人领导制来避免拖拉现象和推卸责任的现象。”（《列宁全集》第30卷第213页）我国国务院既有“讨论一些基本问题”的国务院常务会议和全体会议，又有可以“避免拖拉现象和推卸责任的现象”的总理负责制，是一种适合我国情况的领导体制。
实行首长负责制是我国国家行政机关领导制度的重大改革。这一改革必须和国家行政机关的机构改革工作密切地结合起来。如果国家行政机关的机构设置不合理，如果各部门、各单位的职权不清，责任不明，如果行政机关内部的指挥系统紊乱，首长负责制是不可能有效地实行的。为了有效地实行首长负责制，必须使各级国家行政机关的机构设置科学化，同类性质的行政活动，宜由同一机构管理；各级领导人的权力和责任必须相称；在正常情况下，命令指示和请示汇报，必须遵循一定的程序，在处理例行性的行政事务时，要避免越级指挥和越级请示；机构内部的情报或信息流动线路必须畅通；对机关内部的每一职位，有必要制定出明确的职位规范，规定各个职位的权力和责任，并制定出一套切实可行的考核和奖惩制度。总之，从国务院到地方各级政府，必须制定出系统的行政法规，明确规定各个行政机构及其首长、机构内部各单位、各个人的职责范围，进一步搞好各级国家行政机关的机构改革工作，使人民政府成为有高度行政效率的、全心全意为人民办事的机构。