利改税第二步的理论与方法探讨

第5版()
专栏：

利改税第二步的理论与方法探讨
何振一
在完成利改税第一步工作后，利改税第二步应当如何实施？仅据几年来经济改革的经验，从理论与方法两个方面，作些粗浅的探讨。
利改税第二步的任务
利改税是改变国营企业向国家交纳纯收入的形式。从表面看，似乎任务很单纯，在利改税第一步的基础上，把剩下的利润部分也改成交纳税金形式，就是第二步的任务。其实不然。利改税是我国经济改革深入发展的一项具有战略意义的措施，它的任务要比改变企业向国家交纳纯收入的形式广泛得多。这可以从实施利改税的客观原因中得到认识。在我国全面实施利改税，并不是偶然的，它是总结和概括我国经济改革实践经验的结果，它是经济发展的必然要求。
党的十一届三中全会以来，在全面总结我国过去经济管理的经验教训的基础上，针对经营管理中存在的集中过多、缺少经济责任、吃大锅饭等弊端，有计划有步骤地进行了经济体制改革。在城市首先抓了财政分配体制和扩大企业自主权的改革，通过改革，一个具有中国特色的、社会主义公有制经济管理形式——经济责任制产生和发展起来。这种责权利结合的经济责任制度一经出现，就显示出了巨大的优越性。一切新的事物，开头总会是不完善的。现行的经济责任制也一样，还很不完善，特别是在国家与企业之间的分配关系上，所采用的各种利润留成办法和利润包干形式，虽然可以初步地把企业的责权利结合起来，但都存在着企业的经济责任不稳定，经济责任不强，责权利结合不够紧密的毛病，妨碍着经济责任制的巩固和发展，客观上迫切需要克服这一缺陷，以完善经济责任制度。几年来经济改革的实践，使我们认识到，利改税是强化和稳定企业经济责任的有效手段。实行利改税后，不论企业生产经营的经济效果如何，首先必须按规定完成向国家交纳的任务，这就稳定和强化了企业的经济责任，从而加大了企业外在的经济压力。责任稳定了，权和利两方面也就随之稳定了，企业在完成交纳任务后，余下来归企业自主支配，余的多少，是亏是盈，都由自己负责，这就增加了企业内在的动力。内有动力、外有压力，也就会增添企业的活力。
我们社会主义国家的经济是计划经济，扩大企业自主权，减少对微观经济不必要的直接行政手段的干预，才能保证企业的活力，但并不意味着，放弃宏观经济的控制。相反，越是要把微观经济搞活，越需要加强宏观经济控制。重要的办法就是强化经济杠杆的作用。几年来在一些经济改革措施上出现的某些缺点，往往都是与经济杠杆不能正确地发挥调节作用有关。经济发展要求发挥经济杠杆作用，而经济杠杆本身不能正常发挥作用，这种矛盾随着经济改革的深入发展，经济责任制的普遍推行，越来越尖锐。迅速完善经济杠杆，以充分发挥其调节作用，就成为迫切的客观要求。在价格还难于全面改革的情况下，实行利改税，完善税收杠杆，就成为首要的问题。
1980年实行了分级财政、分灶吃饭体制，几年实践证明这次改革的方向是正确的，是富有成效的。但分级财政体制在发挥积极作用的同时，也给经济改革和经济发展带来了某些消极影响。实行利改税，中央财政与地方财政之间实行分税制，企业不论隶属于谁，都一样向中央与地方承担纳税义务，就有利于消除按行政隶属关系划分收支的弊病，同时也可以使企业摆脱不必要的行政干预，以进一步完善经济责任制。
利改税的任务主要的可归结为以下几点：①把企业向国家交纳纯收入的税利并存形式，改成税收一种交纳形式，稳定国家与企业分配关系，以进一步明确和强化企业经济责任；②按发展和完善经济责任制的要求，全面改革税制，即通过改革税制，消除由外部因素给企业带来的利益上的苦乐不均，完善税收杠杆作用；③按城市改革特别是财政体制改革，实行财源共享制的分税制的要求，改革税制，使中央财政与地方财政利益结合起来，使企业从行政的条条块块束缚中解脱出来。
利改税第一步是利改税的一个过渡措施。不能也不应当要求它完成上述各项任务。
实行利改税会不会影响国营企业所有制性质呢？回答是否定的。从理论上说，利改税的实质是通过改变国营企业纯收入的交纳形式，达到稳定国家与企业之间分配关系，完善经济责任制的目的，并不涉及所有制问题。如果说对国营企业全民所有制性质有什么影响的话，那就是它强化了企业的经济责任，丰富了国家对企业的宏观经济控制的手段，更加巩固和强化了全民所有制性质。因为，国营企业全民所有制性质的一个关键性的标志，就是企业和职工在自己的生产经营的经济效果上，对国家（社会）承担完全的经济责任，企业和职工的利益只有在完成对国家承担的经济责任前提下取得。实行利改税正是这样要求企业的。
近几年来，我们在全国18个省、市、自治区，对400多个企业试行了利改税，实践证明，试点的企业，全民所有制观念不是削弱了，而是加强了。利改税方向是正确的，效果也是好的，已被第五届全国人民代表大会五次会议所肯定。
利改税第二步从何做起
根据利改税的任务，第二步只能从全面改革税制做起。
利改税第二步，顾名思义，似乎应当是从改变余下的利润交纳形式着手。但这样做是很难达到预期的利改税目的的。
利改税第一步是在不改动原工商税的基础上，采用对税后利润部分征收所得税的办法实施的。所得税属于以收益为课征对象的税种，它是有收益才交税，无收益不交，收益多则多交，少则少交，对企业来说，和利润留成没有什么实质性区别。三中全会以来，为了适应经济发展的需要，在税制改革上作了大量工作，取得了不少成绩。但是，就国营企业交纳的工商税来说，并没有从根本上克服原有的弊病。我国税制的状况，决定了利改税第二步，必须从全面改革现行税制入手，根据利改税各项任务的要求，有针对性地选择税种和设计税率，方能完满地达到利改税的预期目的。有的同志说，工商税主要是税种单一，只要把原来并进来的各种税再分出去，并改名为产品税就可以了。然而，一种税起什么样的调节作用，不在税收的名称，而在于课税客体的性质和税率如何设计。比如，我国的工商税，其税目划分标准不一，有的按产品划分，有的按行业划分，有的按产品大类划分。税目是课税客体的具体化，这样，工商税的课税客体，性质就混乱不清，很难正常发挥杠杆作用。并且当时设计税率的依据也不同于今天，如果我们不改变这些，仅仅改名为产品税，也只能是空有其名。通常说税收对生产、分配、流通、消费都有调节作用，这是就税收总体说的。并且任何一种税的调节作用也不是万能的，不同税种的作用是不一样的。第一，不同的税种，调节的对象不同。比如，产品税可以调节不同产品因价格不合理所造成的不同产品收益上的差异，却不能调节由于技术装备不同带来的收益上的差异。所得税可以直接调节企业总收入水平，却不能调节某一产品的生产或消费，等等。第二，不同的税种，其调节作用的范围宽窄也不一样。例如产品税调节范围就广些，而屠宰税作用范围就狭。第三，在实现特定的经济任务中，税收的调节作用又不是孤立的，各税种之间还有一个相互补充和协调问题。为实现某项经济任务，往往需要选择特定的几个税种相互配合方能实现。第四，同一个税种，由于税率设计的出发点和依据不同，以及设计方法不同，作用也是不一样的。比如，产品税有着广泛的调节作用，但如果运用不当，仍然达不到预期效果。在利改税第二步中，我们采用了产品税，如果在税率设计上不是依据价格不合理的实际数额来设计税率，而是从现在利润大小来规定税率，这样，虽然是产品税，也不能调节因价格不合理给企业带来的苦乐不均问题。
总之，实行利改税第二步，必须以利改税的目的和任务为出发点，从全面改革现行税制着手，按每一项特定任务选择税种，明确规定课税客体，依据其调节任务设计税率，把国营企业的纯收入在国家与企业之间重新分配与安排，方能顺利而正确地达到利改税的目的。
利改税第二步方法的几点设想
实行利改税的一个关键问题，是分清在企业盈利或亏损中，哪些是主观努力所取得的部分，哪些是外部原因造成的部分。把企业外部原因增加的盈利或造成的亏损消除掉，才能显露企业实际经营状况和企业实际盈亏水平，才能有效地安排好国家与企业之间的分配关系。为此，利改税第二步在税种选择特别是税率设计上，要分两步做。第一步，选用一些适当的税种，相应地制定合理的税率，把由于价格不合理等客观因素给企业带来的盈亏消除掉，使企业生产经营的真正效果显示出来，为第二步制定合理的所得税率和确定企业留利水平准备条件。
（1）用产品税，依课税产品的价格脱离价值的实际数额设计税率，把企业由于价格不合理原因造成的盈余或亏损消除掉。要先设计出普通税率和调节价格的特定税率两个税率，然后合成一个税率。特定税率是依据其价格不合理造成的盈亏数额制定。是盈余则依盈余多少，相应地定出一个正税率，是亏损则依亏损多少，相应定出一个负税率，最后和普通税率合成产品税的正式税率。
（2）用级差收益税，把企业的级差收益集中到财政中来，以消除由于企业所占用的自然资源、所处的地理位置、交通条件等差异造成的苦乐不均。为使级差收益税充分发挥调节作用，税率要依据级差收益来确定，而不应有其他附加条件。为了其他目的，如保护国家资源、促进合理运用等，可以考虑另设资源税。
（3）用固定资产税，把因占用国家固定资产数量不同，带来的企业之间利益上的苦乐不均消除掉。企业占用国家固定资金多少，与企业劳动者的技术装备程度有密切关系，它直接影响着企业劳动生产率的高低。技术装备水平高，劳动生产率就应当高于技术装备低的企业，其盈利也就高，这部分收入并不是企业努力经营的结果，而是企业之间价值再分配形成的，应当动员出来归财政所有，以使占用不同数额资金的企业之间处于同等地位。
在消除外部原因给企业带来的盈亏数额之后，企业就被置于同等地位上，企业之间纯收入水平的高低，才是显示企业生产经营成绩的好坏的标志，据此测算合理的留利水平，运用经济杠杆来奖勤罚懒，鼓励先进，鞭策落后。否则就会出现奖罚不明的现象，造成把企业主观努力所得全部拿走，而管理不善的企业却留下了非分所得。
第二步，先依据调节后的企业实际盈利数额和国家规定给企业的经济责任，以及区别对待合理负担的原则，确定留利水平。再从企业实际盈利数额中，扣除其他一些税种应交纳的税款，最后再扣除留给企业的利润数额，其余部分则用所得税，实行超额累进办法，全部动员到财政中来。
在税制设计中，还要打破原来意义的地方税概念，要扩大地方税的范围，为实行财源共享制的分税制财政体制准备条件。所谓财源共享制，是指每一项主要财源（税源）都要成为既是中央财政收入的泉源，又是地方财政收入的泉源，中央与地方都对其征税。这就可以把中央利益与地方利益直接结合起来，以利于消除“地方所有制”，将企业从条块束缚中解脱出来。实行共享制的分税制，有几种方法可供选择，一种是，采用类似现行体制中调剂收入的办法，实行中央与地方之间分成；一种是采用地方附加办法；一种是对同一税源（同一课征对象），同时设中央与地方两个税种。从经济改革总体战略考虑，为了更能充分和灵活运用税收杠杆作用，看来最后一种办法更有利。这既便于中央和地方分别运用经济杠杆，而不会发生相互影响利益问题，更利于中央与地方财政关系稳定和建立财政责任制。