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徐毅鹏 卫道治 1985-03-31 00:00

小议高等教育宏观体制改革

第5版()
专栏:教育

小议高等教育宏观体制改革
徐毅鹏 卫道治
目前我国高等教育的领导体制,很不适应“四化”建设的需要,必须加以改革。这种不适应主要表现在如下几个方面:
第一,同我国城乡经济体制改革的进程不相适应。我国农村已经用家庭联产承包责任制代替了过去的所谓“三级所有队为基础”的体制;在城市经济方面,已经实行政企分开,一方面扩大企业自主权,一方面缩小指令性计划的范围,扩大指导性计划的范围,注意计划外的市场调节作用。可是,目前高等教育却仍然保留着原来全部实行指令性计划的体制。
第二,我国现行高教体制的结构,一是部门所有,条块分割。九百余所全日制高等学校中,教育部直属院校三十八所,各部委直属院校二百八十多所,地方院校五百多所。这些院校各有其主,互不统属,各自为政,造成投资浪费、专业设置重复。某些专业方面的人才短缺,另一些专业人才积压。在计划体制下出现了所谓盲目的无计划的招生和专业设置等等许多矛盾现象。二是政学不分,统得过死。主要表现为招生数量、事业发展规模、专业设置等全部都要实行指令性计划,学校内部的潜力发挥不出来。在教学、科研方面统得过宽。例如,教学大纲、教材等等,好多都要统一要求,对于类似“学时制”或“学分制”等问题,也都要求一律。在经费使用、人事任免、职称评定等许多问题上都统得过死、过多、过宽。这就是说,我国现行高等教育领导体制,从宏观方面看是高度分散,条块分割;从微观方面看,政府部门对高校内部活动又限制太严,干预过多,统得太死。
第三,同世界高等教育发展的总趋势不相适应,同我国的对外开放政策和教育“三个面向”的战略指导方针不相适应。
那么,我国高等教育领导管理体制改革究竟应当如何进行呢?我们的意见是分三步走。第一步,首先要研究解决宏观领导体制问题,即研究解决政府(部门和地方)同高等院校之间的关系问题。第二步,要研究解决微观领导体制问题,即着重研究解决高校内部的管理体制问题,例如学校内部的党、政关系,校、系关系等等问题。第三步,将主要精力放在研究解决教学、科研体制以及其他方面存在的一些问题。目前首先应当研究解决的,是宏观体制方面的一些问题。我们建议宏观体制改革从下列几方面入手:
第一,从计划管理角度说,应改变目前的以部门所有、条块分割的状况。对于那些和国防、科技、教育、基干工业有重大意义的重点院校和有关院校,即占目前高校十分之一左右的高校,应与一般产业部脱钩,由教育部统一领导。对这部分重点院校,国家通过教育部下达指令性计划,事业发展规模、专业设置、招生和分配等等,都应按计划进行,经费也应由中央财政部门支付。这部分院校的主要任务是培养研究生和本科生,确保国家重点产业的发展,确保国家对高级科技人才、管理人才的需要。这些院校是我国高等教育的基干,集中国家的财力、物力、人力办好这些学校,对于实现国民经济在本世纪翻两番的宏伟目标,具有战略意义。
其余的八百多所全日制高等院校,应依据具体情况全部下放给各省、市、区,由地方教育行政部门统一管理,经费应由地方财政根据有关规定予以保证,中央财政部门亦应根据有关规定支付一定比例的教育经费补贴。国家对这部分学校实行指导性计划。地方政府可以根据当地国民经济发展的实际需要,部分地下达指令性计划。这部分院校主要是培养专科生和本科生,其中专科生应占有相当的比例。
此外,地方政府应动员社会各个方面的资金、物力和人力,积极发展短期职业大学和广播、电视、函授教育,以及各种形式的职业后高等教育。这种教育以培养能适应各种产业部门需要的专科生为目标。它的经费来源主要靠社会资助和学校办学创收。这是一种民办性质或民办公助性质的高等教育,它的发展受不同历史时期人才需求情况的调节,是计划外的高等教育的补充。地方财政部门可视当地财政情况给予某些经费补贴,也可以不给经费补贴(完全实行自筹),只是对这部分学校实行方针、政策方面的领导。
综合起来就是,我国的高等教育可以划分为三部分:一为实行指令性计划部分;二为实行国家指导性计划与地方部分实行指令性计划相结合的部分;三为计划外调节部分。这三部分高等教育分两级管理。全部实行国家指令性计划的一百所左右的重点大学,由教育部统一实行中央一级管理,由国家统一招生和分配。其余两部分高等学校均由地方教育行政部门管理,这两部分院校学生毕业后由学校根据学习情况择优推荐,用人单位择优录用,不再实行统一分配制度。各部委、各产业部不再直接办全日制学校,所需人才,应与教育部和各地方院校以合同制的方式解决。这三部分高等教育,包括实行指令性计划的高等院校在内,有条件的亦可实行计划外招生,不由国家统一分配。
第二,从高等学校的地位及其与政府部门的关系说,我们赞成把高等学校办成某种“实体”。何谓实体?我们理解,至少应有这样几方面的特征:一是无论实行指令性计划还是实行指导性计划的学校,一律实行合同制。国家(包括教育部、各部委及地方政府)以及企事业用人单位,一律同有关学校签订合同。合同应规定,学校一旦签订合同,就要按期向用人单位提供足够数量和规格的人才,用人单位则要向学校做出财经和物质等方面的支持与保证。二是学校在经费使用、人事任免、职称评定、教学科研、学术活动等方面,要拥有较大的自主权。三是实行有偿教育,一切用人单位,包括企事业单位,都要以某种形式偿付一定比例的教育费用,这样就可以以新的方式把各产业部门大量的(原来用于部委办学)教育投资吸引过来。学习者个人,一般也应缴纳一定比例的学费。也应允许包括实行指令性计划在内的一切有条件的院校开展各种合法的创收活动。
为了保证把高等学校办成某种实体,政府同高等学校的关系要用教育立法的形式固定下来,这样可以避免政府对学校事务干预过多的倾向。高教立法应有这样几个层次:其一,国家应根据宪法有关条款拟定教育基本法;其二,根据教育基本法精神,拟定高教基本法规;其三,根据高教基本法规的基本精神拟定系统、完备的单项高教法规。从历史上看,建国以来,我们虽然尚未搞过系统完备的高教法,但事实上已公布了一些具有教育法规性质的文件。例如,建国初《共同纲领》中有关教育的条文,1950年拟定的《高等学校暂行规程》,1961年试行的《全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案)》等,都具有高教立法的性质。认真总结我国在高教立法建设方面的经验,参照外国高教立法中可用的部分,从我国的实际情况与需要出发,是可以拟定出一套系统完备的教育法规的。政府教育行政部门在高等教育方面的第一项职能,就是拟定并监督高教法规的贯彻与执行。第二项职能是研究拟定全国的或各地区的高教事业发展规划,考虑研究高教结构、布局、层次、科类比例及新专业设置等方面的问题。工作重点应放在协调、规划和组织方面。第三项职能是拟订三种系列的高等教育评价指标,并根据这些评价指标对高等学校各方面的工作作出相应的评价和奖惩,总结经验,指导工作。所谓三种系列指标,其一是关于各级各类高校办学情况好坏的全面评价指标。其二是学校内部不同岗位工作系列的评价指标或评价参数。其三是对学生质量(德、智、体诸方面)进行相应评价的系列评价指标或参数。政府教育行政部门,应恰当地运用这三种系列的评价指标或参数,对不同高等学校的工作情况进行恰当的评价、考察,指出其薄弱环节,总结好的经验,根据实践经验不断完善、充实并修改系列指标。政府部门在高等教育方面的主要职能应放在拟订、贯彻高教立法和监督高教立法的执行、协调规划和进行相应的评价方面,其余的方面不应干预过多,这样就有利于挖掘高校内部的潜力,有利于发挥高校的积极性。


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