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穆福田 杨英涛 1985-08-26 00:00

“为官择人者治,为人择官者乱”

第5版()
专栏:读史札记

“为官择人者治,为人择官者乱”
穆福田 杨英涛
姑且以唐太宗李世民的这句名言作为本文的题目。此语出自《新唐书·窦诞传》。窦诞是一名开国老臣,曾以元帅府司马身份随侍秦王(即后来的唐太宗)左右,后来被封为梁州都督。李世民即位后,为照顾他的资历和勋劳,安排他当了宗正卿,管理皇族内部事务。一次,君臣纵论国事,窦诞竟然“昏谬失对”。对此,唐太宗想了很多,还专门下了一道诏书,先是检讨了自己凭老关系、老印象而授官失当的错误,接着就引申开来,提出了作为本文题目的那个著名命题。大意是说:按政事所需设置官职,按官职所司选拔合适人才,国家才能兴旺;反之,为照顾某些个人的需要而因人设官,政治就要败坏。
大概是尝够了为人择官、遗害国家的苦果,历史上不少有识之士也作如是观。宋代一位大臣许应龙说:“为官择人,则官虽简而常若有余;为人择官,则官虽繁而常若不足。”安排官吏不顾政事需要,单纯考虑亲族、关系、资历,因人设职,必然造成“官吏冗滥”。只有“为官择人而不为人择官,则各称其职,罔事不举”,才能除去“冗滥之弊”。
为人择官,导致官吏冗滥,这种陋习,由来久矣。大体可以归纳为如下四种情况:
其一,临时机构,置而不废。一般说来,封建王朝开国之初,政府官吏都有定员。机构的膨胀臃肿,多是从设置临时机构开始的。唐太宗执政初年,中央政府定员七百三十人。太宗说:“吾以此待天下贤才,足矣。”当时,为应付临时任务,也设立过一些临时机构,称“员外置”、“特置”,但多是“因事而置,事已则罢。”太宗之后,为君者往往“徇一时之苟且”,把临时机构作为安排势家亲族、功臣勋旧的一块“宝地”,因人而设、设而不废的现象愈演愈烈,致使官吏员额急速膨胀起来。明朝初年,“建官有常”,不得任意超员配备。后来,临时机构逐步由因事增设发展到因人增设。到明代宗时,“御史(定制)六十人,今则百余人矣;甚至一部有两尚书,侍郎亦倍常额。”
其二,叠床架屋,重复设官。国家设官,都应有明确的权限和职责。这些权限和职责相互联系,既不能疏漏,更不能重叠。但是,一些帝王和权臣为满足某些个人的要求,常常重复设官,致使一官而数人居之,一事而数人治之。宋真宗时,翰林学士王禹偁以自己原籍地方官员叠床架屋为例,披露了当时重复设官的状况。他祖居山东,年幼时一州只有刺史一人,司户一人,政事也未尝有何疏漏。后来,又增设了团练官、通判、副使、判官、推官,另外监酒榷税算又增数名,正员之外,又置司理。“一州既尔,天下可知。”明孝宗时,大臣徐恪也指斥了类似现象。他说:国家设置布政司职掌钱粮,本司官员理当尽催督之责,现在国家又专设了督粮官,布政司所干何事?国家设置按察司,本司官员理应负理刑之任,现在国家又专设了理刑官,按察司所干何事?
其三,因功设官,以官赏功。赏罚严明,是治国之要。对有功者进行物质赏赐或精神褒奖是必要的。依据他们的能力才学,提拔他们担任才当其位的官职,也无可非议。但是,唯独不能把官职作为赏赐功臣的筹码。据史载,唐中叶以后,内乱迭起,外患频仍,国家屡屡用兵,功臣自然出了不少。“朝廷专以官爵赏功”,“名器之滥,至是而极。”雍丘一个弹丸小县,仅有千余兵马,领军大将竟有六人之多。唐德宗避难奉天,一名童仆有微功,德宗硬是设了一个渤海郡王的官爵赏给了他。
其四,胡封滥授,收买人心。一些权势者,为着个人卑劣私利,胡乱设官授职,树立私恩,笼络人心。武则天执政时,尚书李峤遭人弹劾被贬为通州刺史。几年后,又被召回京任吏部侍郎。他为了“重居相位”,便利用职务之便,“曲行私惠,求名悦众”,“乃奏请大置员外官”,一次竟封员外官二千余人。至于帝王后妃滥授官职,更是司空见惯。唐中宗时,韦皇后及太平、安乐公主秉国政,视授官为儿戏,“于侧门陈墨敕斜封授官,号‘斜封官’,凡数千员。”当时,政出多门,王侯权臣竞相授官树恩,以致“自宰相至于内外员外官,及左右御史,多者则数逾十倍”,连办公几案也无处安放。
当然,帝王权臣为人择官,眼睛总是盯着自己那个小圈子,“多引用势家亲戚”。唐德宗时一位大臣就说过:“世胄之家太优,入仕之门太多”,是“冗官之源”。这个相对稳定的特权阶层,相互提携,近亲繁殖,使官吏员额一翻再翻。以宋代为例,开国初期(976年前),朝中官员二百余人;咸平初(998年),增至四百;天圣初(1023年),已逾千人;庆历年间,破万人大关;宝庆年间,竟高达三万七千八百余员,二百七十余年间增长了近一百九十倍。庞大的冗官队伍给国家政事造成了巨大危害。
无论哪一级政府机构,效率都是它的生命。没有效率,则成事不足,败事有余,徒然贻误国事。为人择官带来的官吏冗滥,恰恰严重地损害了各级政府机构的工作效率。元朝大臣赵天麟在一份奏章中,曾入木三分地鞭挞了这种致命的弊病:“文武官吏,人数既多,有当决之事而不决,有当行之政而不行。问其职,则曰:‘我职也’;问其施为,则曰:‘僚属非一,岂我所能独主。’混齐竽而难辨,受王命而自安。……此政事之弊也。”真该为古人的灼见而喝彩!试想,在那些机构臃肿、人浮于事的地方,人无专职,职无专责,久议不决,决而难行;“一夫当关,万夫莫开”,相互掣肘。更有甚者,据《新唐书·选举志》记载,由于政府官员过多,竟有为争“谁说了算”而拳脚相殴者。于是,激情在扯皮中冷却,才干在纷争中蹉跎,斗志在拖延中泯灭,信心在等待中冰消——哪里还有什么效率可言?即使再好的政策,也会在这班冗官滥吏的敷衍塞责中变为一纸空文。
封建帝王权臣所以因人设官,动机原本就是为一些人提供一个鱼肉百姓、中饱私囊的机会。据《宋史·选举志》记载,宋徽宗时期,官吏之滥,几近爆炸。但他为了笼络王族宗室,挖空心思多设官职。这些纨绔子弟“膏粱之习,往往贪恣,出任州县,黩货虐民,议者颇陈其害。”宋代杨万里在《冗官》一文中说:“宁以事胜人,无以人胜事”,“以一官任数事,居官者日无余暇,而身无余力,心无余思”,反之,“数人而居一官,则不竞其公而竞其私;数人而治一事,则任其公而不任其责。”说“日无余暇”就不会以权谋私,那是把问题看简单了;但人浮于事则“不竞其公而竞其私”,却是显而易见的。受国家财力的限制,官吏越是冗滥,其正常收入也就越低。这种情况,往往成为一些操守不坚的官员以权谋私的一个原因。宋太祖赵匡胤就看到了这一层。他在一道诏书中说:“吏多难以求其治,禄薄未可责其廉”,“与其冗员重费,不若省官益奉”。他提出,州县官要“差减其员”,“旧奉月增给五千”。削冗官,增俸禄,以此解决为官营私的积弊,澄清吏治,确不失为明智之举。
为人择官造成的官吏冗滥,每每给国家财政造成不堪承受的重压。且不说无尽的挥霍,单是需要支付的正常的俸禄,就粗绳大索般地捆住了经济发展的手脚。因而,官吏队伍越是庞大,国家越是积贫积弱。南宋理宗时,大臣朱熠上疏言事说:北宋时,“以三百二十余郡之财赋,供一万余员之俸禄;今日以一百郡之事力,担二万四千员之冗员。欲宽民力,必汰冗官。”他斗胆直谏,请一次裁减冗官二万四千员。明孝宗时,大臣徐恪还算了一笔细帐:“一官之来,有一官之费。食有俸粮,居有廨宇,分毫皆取给于民。如参政一员,皂隶十名,每名必得三四十丁;马夫十户,每户必得三丁。……其费何可胜言?”有鉴于此,不少朝野有识之士纷纷呼吁:“凡不急之官吏,无用之衙门,可罢者罢之,可并者并之”,然后严格规定各级机构的定员和职责,“择人而用之”,“临政者,事有所归,职有所主,而政绩成矣;在下者,省于烦役,免于苛刻。”如能这样,则政事兴,民业定,“天下自太平矣。”可惜,主意是好主意,封建社会怎么能真正做到呢。
唐太宗所概括的“为人择官者乱”,确实道出了一个历史的真理。当然,作为一代帝王,他不但没有能够彻底纠正“为人择官”的痼疾,而且他的某些作法,还为后来的冗官开了先河。但这毕竟掩盖不了他提出的这个著名命题的真理的光芒。


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