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张德江 1989-03-31 00:00

加强行政区划宏观理论研究

第6版(理论研究)
专栏:

  加强行政区划宏观理论研究
随着经济政治体制改革的深化和商品经济的发展,作为经济、政治、文化、社会等多方面综合管理的行政区划面临着许多新的情况,解决这些问题,就要——
加强行政区划宏观理论研究行政区划是经济、政治和社会的综合产物。划分行政区域,必须考
  虑多方面的因素,但在现代社会,更要突出为经济服务的功能。
行政区划即国家各级行政区域的划分,它在国家政治经济活动和人民生活中占有十分重要的地位,对国家行政管理、民主政治建设、国防巩固、经济的发展及民族团结,有着广泛而深刻的影响。过去我们对行政区划的政治性和行政性强调得比较多,在一定程度上忽视了行政区划中的经济因素和行政区划对经济发展的作用和影响。
无可否认,行政区划的最初起因主要是国家统治的需要,是从政治方面考虑的,经济的因素只占极少的份量。如周朝的分封制、秦始皇的郡县制及元、明、清的省、府、州、县制等,都主要是从巩固封建帝王统治的需要出发的。但是,随着生产力的发展,行政区划中经济的因素越来越突出。因此,越到现代社会,行政区域划分就越来越较多地考虑经济发展的要求。清朝后期增设台湾、新疆等省,就既是为巩固边防,也是为了开发这些地方的经济文化。美国50个州的划分,在很大程度上反映了不同地区的经济文化特色。行政区域划分虽然不等于经济区域划分,但在基本政治制度确立以后,国家政权的主要社会职能是指导经济活动,促进社会生产力的发展,行政区划从政治体制和行政管理体制等多方面影响和制约着经济体制和经济活动形式。行政区域划分还影响着区域经济的形成和发展,影响着资源的开发、国土的管理使用、工业及城市的合理布局。在调整经济结构,促进区域商品经济的发育和发展等方面,行政区划更有着非常重要的意义。
当然,任何时候我们也都应清楚认识到,行政区划不只是由某种单一因素决定的,而是经济、政治和社会的综合产物。在划分行政区域时,必须考虑多方面的因素,包括政治、经济、文化、边防及民族关系等等。但在现代社会,行政区划必须突出为经济服务的功能和作用,把是否有利于生产力的发展和社会的进步作为检验行政区划是否合理的重要标准。
    为了突出行政区划为商品经济服务的原则,当前要注意处理好行政区划与经济区划、方便行政管理与提高经济效益、实行民族自治与发展民族区域经济的关系。
行政区划是国家的行为,带有鲜明的政治色彩,是为国家统治和行政管理服务的,必然要反映统治阶级意志,体现统治阶级利益的要求。但是,行政区划并不是任人涂抹的纸墨,而是受自然地理、人文地理及经济结构等客观条件制约和支配的,有其内在规律和科学原则可循。
行政区域划分的一般规律是要适应经济和社会发展的需要,以经济、政治、社会等客观条件为行政区域划分的根本依据。行政区域划分的基本原则是要有利于人民群众行使管理国家和社会事务的民主权利,有利于国家行政管理,有利于社会主义建设,有利于各族人民的团结,并保持相对的稳定性。在社会主义初级阶段,行政区域划分在坚持上述基本原则的基础上,必须重点突出为经济服务的原则。因为社会主义初级阶段的中心任务是发展生产力和发展商品经济。行政区域划分突出为商品经济服务的原则,既是行政区划各项基本原则的集中体现,又是社会发展的客观要求。
现阶段,行政区划突出为商品经济服务的原则要处理好三个方面的关系:(1)行政区划与经济区划的关系,促进区域商品经济的发育和发展;(2)方便行政管理与提高经济效益的关系,用经济效益作为衡量行政管理效益的根本标准;(3)实行民族自治、增进民族团结与发展少数民族区域经济的关系,既要尊重民族习俗,发展民族自治,更要开发少数民族地区经济,促进少数民族区域社会现代化。
行政区划变更的决定因素是生产力。生产力的发展引起社会的变革,随着社会的变革而变更行政区划。一般情况下,行政区划变更发生在国家政治经济发展的重大历史转折时期,如国家政权的更换,经济制度或经济体制的变革等。在中国过去两千多年的历史上,行政区划的变更主要是在新的王朝和国家政权建立初期,政治的色彩比较浓。而当前,行政区划变更的根本原因和直接表现则是经济体制改革和商品经济发展的要求,是产品经济模式向商品经济模式转化的需要。
    变更行政区划,既要考虑减少行政区划的实际层次,又要考虑适当调整某些行政区划的幅度。
层次和幅度是行政区域划分的两种基本形式,也是规范行政区划结构的两项基本内容。依据宪法规定,我国行政区划一般为三级,即(1)全国分为省、自治区、直辖市;(2)省、自治区分为县、自治县、市;(3)县分为乡、民族乡、镇。在设有自治州的地方,行政区划为四级。但实际上,省与县之间普遍设有地区或地级市,在县与乡之间有些地方设有区。地区和区名为省人民政府和县人民政府的派出机构,但实际上已形成一级行政实体。这样,我国行政区划层次实际是五级或六级。
行政区划实际层次过多,影响管理效率。地区行政公署和区公所的设立,在人口众多或面积广阔的省(区),对区域行政管理和经济建设都起过一定的积极作用。但在人口较少、面积较小的省(区),地区行政公署和区公所的设置、形式、规模及其作用就很值得研究。为减少层次,提高效率,多数省(区)已陆续撤销了区公所。辽宁、江苏两省撤地建市,实行地市合并,收效甚好。但是,无论是撤地建市,还是撤区建乡,都影响重大,牵一发而动全身,必须进行认真充分的理论研究和理论准备,有步骤地慎重进行。
减少区划层次是与调整区划幅度紧密相连的,层次和幅度是不可分割的统一体。目前我国同级行政区划大小不同,有些行政区域幅度过大,管理不便,指挥不灵,不利于经济的发展和人民群众的社会活动,并且在客观上造成许多中间环节。因此,为促进经济发展和方便国家行政管理,有必要适当调整某些行政区划的幅度。但由于历史的原因,我国行政区划层次究竟应该多少,各级行政区划幅度以多大为宜,以及划分层次和确立幅度的具体标准有哪些,目前还缺乏科学的理论研究。
    当前出现的“建市热”带来了许多问题,发展市镇制须积极稳步进行。既要促进工业化发展,又要有利于农业发展。
社会主义初级阶段是由农业国向工业国转化的阶段。商品经济的发展,工业化的实现,都需要依托基地。农业社会向工业社会的转化过程,也是乡村社会都市化的过程。因此,行政区划必须适应并促进商品经济和工业化的发展,积极发展市镇建制,促进城乡经济的协调发展,共同繁荣。
但目前在市镇建制工作中缺乏宏观规划和科学布局,出现了“建市热”,在一定程度上对国家经济过热产生了推波助澜的作用。改县建市的步子迈得过快,既冲击了农业生产,又浪费了大量耕地,增加了机构和编制。市带县制在一定程度上促进了城乡经济的协调发展。但有些市经济辐射能力较弱,且缺乏市带县的科学方法,形成了“市管县”,市对县的行政干预过多,增加了行政层次,对县的经济发展和横向联合产生了一定的牵制和阻碍效应。有些县级市则千方百计要升为地级市,要求带县。一个县级市的升格,一般需5亿投资,占用5000亩土地,5年时间不能稳定,在人财物三方面都不利于经济建设。计划单列市虽不是一级行政区划,但它涉及到省、市关系和市、县关系,冲击了旧的省市体制。计划单列市体制,促进了区域经济的发展,但也带来了许多问题,需要在理论上加以探讨。
发展市镇建制的根本目的是促进工业化的发展,因此发展市镇制必须积极稳步进行,科学处理城乡关系、工农关系,既要促进工业化的发展,又要有利于农业生产。这就要科学规划,统筹布局,建立科学合理的县市、乡镇结构体系。1980年国务院提出发展城市的方针是“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”。8年来的实践证明这一方针是正确的。今后发展市镇制仍应坚持这一方针,积极而稳步地发展中小城市。
改县建市和以市带县是发展市制的两条根本途径。改县建市要坚持城乡结合的方向,摒弃切块建市的模式,尤其注意工农业的协调发展。地市合并和以市带县要改革市管县的行政模式,突出“带”的功能和作用,形成以市为中心的区域经济,在行政上逐步过渡到市县都直接受省领导的体制,减少市对县的行政干预。
推行镇制和以镇带村,是乡村社会向工业化和城市化发展的必由之路。小城镇接近农村,有调整城乡关系,发展城乡商品经济等多方面的功能。发展镇制重在为农村商品经济服务,促进生产型镇制的发展,尽可能地减少消费型镇制。同时,要积极引导乡村小型集镇区域经济发展,试行设立集镇管理区,加强集镇管理。


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