正确处理中央行政与地方行政的关系 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：认真学习贯彻落实党的十四届四中全会决定

　　正确处理中央行政与地方行政的关系
李琪
在我国改革开放日益深入发展，社会主义市场经济体制正在逐步确立的关键时期，党中央在党的建设和国家管理活动这两个重要领域里重提坚持和健全民主集中制的问题，无疑具有重要的现实意义与战略意义。而在国家管理活动一个极为重要的领域——中央行政机关与地方行政机关的关系问题上，如何坚持民主集中制原则，正确处理好以下三个关系，将是直接关系到世纪末我国政治与行政系统的发展进程与趋向，以及社会主义中国能否长治久安的一个重大课题。
在权力配置上，正确处理地方行政与中央行政之间的“分”与“集”的关系
新中国成立后，如何正确处理中央政府与地方政府在行政权力配置上的“分权”与“集权”的关系，一直是我国政治与行政体制运作中的重大问题。辽阔的国土，众多的人口，沿海与内地经济、文化发展的不均衡，组织现代化建设的繁重任务以及国际国内形势等诸多因素交融在一起，形成了一种促成中央集权的强大的社会需求。长期以来，我国政府管理系统通过中央集权自上而下的节制运作程序，有计划地、迅速地汇聚起有限的资源，高速度地建成了一大批重点建设项目，为国家奠定了雄厚的产业基础。但是由于过分强调中央集权，使国家行政管理活动的生机与活力受到影响，导致统得太死、管得过严、运转不灵、效率低下等消极现象的产生。党的十一届三中全会以来，经过十几年的改革实践，中央政府绝对高度集权的传统管理模式已不复存在，地方政府行政管理的自主权大为加强，这就带动了区域经济一定程度上的成长与繁荣，较大幅度地拓展了地方行政活动的空间。但是，犹如集权化体制有其正面效应和负面效应一样，分权化体制亦有其两面性。前一阶段在某些地区出现的地方保护主义、分散主义倾向和地方行政延缓甚至阻碍落实中央行政统一部署的问题，足以证明分权与集权一样，也应有一个“适度”的前提。
在中央与地方的集权和分权的问题上，关键是按照坚持民主集中制原则，谋求实现“分”与“集”关系的适度与和谐。
其一，地方政府与下级机关应贯彻国家行政管理的统一原则，认清中央集权是地方分权的前提条件，必须坚决服从中央的统一政令、统一指挥和统一部署。应特别注意维护中央政府的权威，通过发挥国家行政系统纵向结构上各层级的等级链作用，在组织规范与行政程序上保证中央政令的畅通，做到地方服从中央，下级服从上级，保持行政系统整体的集中性与一致性。
其二，中央政府应坚持国家行政管理的民主原则，充分发挥地方政府、下级机关的积极性和自主行政作用，通过多种渠道和多种方式，保证人民群众有效地参与行政管理活动，行使国家管理权力。同时，要将应该放下去或可以放下去的权力继续下放给地方政府和下级机关，承认并尊重地方行政的正当权益，注意维护地方、下级和群众的自主权，提高民主管理的参与度，消除和防止过度的权力集中。
其三，国家权力机关应通过民主程序和立法手段，明确界定中央行政与地方行政的事权范围及其各自相应的职责权利。地方政府应在保证集中的前提下无条件地承认中央政府的统御权和调控权；中央政府在发扬民主的基础上重视和保障地方政府的自主权。在民主集中制原则的指导下，充分调动中央行政与地方行政两个积极性，合理配置国家行政权力，真正实现国家行政管理活动领域里的“民主基础上的集中和集中指导下的民主”相结合。
　　在行政改革中，正确处理微观行政与宏观行政之间的“活”与“控”的关系
社会主义市场经济体制的确立，要求我国行政管理体制进行深入的变革，精简机构，转变职能，摈弃绝对高度集中的传统管理模式，放手搞活经济，充分发挥地方行政机关和工作人员的主动性和创造性。近年来，中央政府积极倡导民主管理，尊重地方与基层行政机关在行政改革中的首创性、参与性，微观行政富有创意的改革举措为宏观行政的总体改革进程注入了新的动力，但同时也出现了一些新的问题。如某些地方出现的过于强调局部行政改革特殊性，在转变政府职能过程中变相强化地方政府的行政干预权，造成“中央放权、地方截留”的局面，以及因行政改革失“度”和失范而导致政纪涣散、政令不行、政出多门等现象。这就警示我国行政系统在坚持微观搞活的同时，必须强化宏观控制的作用。当前，强调以民主集中制原则来指导行政体制改革，并在这一改革进程中正确处理好民主与集中、“活”与“控”的辩证统一关系，具有特别重要的意义。一方面，中央行政机关仍应坚持贯彻民主原则，最大限度地调动地方行政改革的积极性，鼓励他们进行多样化、多渠道的行政革新探索；另一方面，根据我国疆域辽阔、行政作用面巨大和组织系统庞大的现实特点，中央行政特别应注意坚持贯彻集中、统一和控制的原则，有部署、有步骤地推进行政改革，以改革的有序性来保证改革的有效性。
要实现宏观行政改革运作上的集中统一，就必须加强和完善宏观控制系统，充分发挥这一系统的具体运行机制的作用：①平衡机制。行政系统作为内外各种社会关系有机复合的一种组织体，总是处于诸多社会因素交织作用的动态环境之中，面对环境的不断变化和行政改革中涌现的各种不确定因素，行政系统必须通过保持中央与地方、上行与下行、内部与外部等各方面关系的平衡来保证自身的存在，使改革平衡、协调地发展。②纠偏机制。由于人们认识能力的有限性，在机构改革和职能转变进程中，难免会出现程度不等的种种偏差，这就需要发挥宏观控制系统纠偏机制的作用，采取纠正和调控的措施，使行政体制改革在集中控制的状态下沿着正确轨道运行。③调控机制。行政体制改革的进程，本身是从旧质态平衡跃入新质态平衡的一个逻辑发展的过程。在变革中，必不可免地会出现一些无序、失范、不平衡和不规则的现象。因此，国家行政体制改革的决策者必须通过调控机制来实行强有力的集中和调控，以此来调节区域行政改革发展的速度、规模和走向。只要中央行政机关切实地发挥好上述三项具体运行机制的作用，就能在行政体制改革中有效地贯彻民主集中制，实现行政改革进程的良性发展和优化运行。
在利益关系上，正确处理局部行政与全局行政之间的“兼”与“统”的关系
在社会主义市场经济发展进程中，利益关系的泛化和多样化，已经在社会生产关系和经济活动中越来越普遍地表现为一种具有现实性的导向。一部分地方行政机关受利益机制的驱动，亦越来越频繁地扮演了局部利益的守护者和代表者的角色。在一些局部利益色彩浓重的地方或部门，甚至出现了地方或部门的行政机构营造区域性经济贸易壁垒，阻挠统一市场的发展和不服从中央的宏观调控措施等问题。
对于改革过程中出现的新情况、形成的新的利益格局，我们更应自觉地坚持民主集中制的原则，辩证地处理好局部行政与全局行政在利益关系上的“兼顾”与“统筹”的关系。邓小平同志曾经指出：“违反集体利益而追求个人利益，违反整体利益而追求局部利益，违反长远利益而追求暂时利益，那末，结果势必两头都受损失。民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根结底，就是以上所说的各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现”。在这里，邓小平同志把经济范畴的“各种利益的相互关系”与政治法律范畴的“民主和集中的关系”、“权利和义务的关系”直接联系起来加以论述，阐明了“政治是经济的集中表现”这一历史唯物主义的观点。同时，也明确地指出了局部利益与全局利益，以及其它各种利益的相互关系的对立统一性：统筹兼顾，两者俱利；求小舍大，两者俱损。这就为当前正在深入进行的行政体制改革指明了方向。
首先，应始终坚持统筹全局的原则。在行政系统的实际运行过程中，经常会出现缘于利益冲突而导致的部门行政、局部行政与全局行政的矛盾。这就要求行政系统切实坚持和依循全局利益高于局部利益、局部利益服从全局利益的原则，从全国大行政的总体格局出发来搞好各个局部的行政管理工作。其次，应继续执行兼顾局部的政策。社会主义行政管理体系的运作，在本质上是上行与下行、全局与局部之间的一种和谐、统一的有序化活动。根据这一特点，要求中央行政主管机关在保证党和国家的路线、方针、政策得到切实贯彻和全局利益不受损害的前提下，兼顾行政系统内部各单元、各局部、各地方的利益和具体情况，允许他们保有一定的、合理的利益空间，以实现全局行政的和谐。再次，应经常要求全体行政工作人员认清局部行政的组织归属和使命。国家行政权力的本质特点是集中和强制，在组织形态上又表现为层级节制和命令服从关系。因此，局部行政管理应是中央行政权的下行延伸和具体体现，是执行党的路线、国家意志和维护全局利益的行政基础。局部行政必须服从、服务于全局行政的工作目标，保证全国统一市场的形成，促进宏观经济的发展，这是行政组织系统赋予每个局部行政的组织使命。
我国是一个幅员辽阔的社会主义大国，现在又正在经历着一场深刻的社会变革。为了加快完成社会主义现代化建设的艰巨任务，就需要政府行政管理系统坚持贯彻民主集中制原则，正确处理中央行政与地方行政的上述三个重要关系，促使整个行政系统高效优化地开展各项工作。当前，特别要强调维护中央的权威。各地区、各部门要树立全国一盘棋的思想，坚决执行党中央和中央政府的各项政令，真正做到有令则行，有禁则止，民主集中，有“统”有“控”，从而创设一个统一有序、稳态运行的优质宏观行政环境，为实现国家的根本利益和长远利益提供强有力的行政保证。