建立流转机制：农地制度建设一大要点 [复制链接]

第10版(农村经济)
专栏：农村经济观察

　　进入９０年代，我国农地制度建设的重点集中在两个方面：一是稳定农户的土地承包关系；二是建立有效的农地流转机制，即人们说的“稳制活田”。几经实践，“稳制”已经成为全党、全国上上下下的共识。当前，如何“活田”，在“稳制”的基础上，建立和形成有效的农地流转机制，则应当继续大力实践。
建立流转机制：
农地制度建设一大要点
张红宇
近两年土地使用权流转的进展
据农业部１９９４年１０月对全国１００个县抽样调查，全国各地延长土地承包期工作进展不一。调查表明，有３８％的村延长了土地承包期，其中规定承包期５年的占２２％，６—２９年的占１４％，３０年及３０年以上的为６４％。但是，一些地方对承包期内“增人不增地、减人不减地”的规定分歧较大，农户土地承包权在局部地区还不稳定。调查表明，有近２１％的村打破原生产队的界限，在全村范围内分包土地，改变土地所有权关系。有２４％的村借调整为名，将机动地的比例由过去的５％提高到１３％，侵犯了农户土地承包权。
与此同时，多年来政府一直鼓励的土地使用权流转和适度规模经营，也有些进展。据农业部１９９３年抽样调查，全国共有４７３．３万承包农户转包、转让土地１１５３．９万亩，分别占承包农户总数和农户承包土地总面积的２．３％和０．９％。同年农业部农研中心对全国近３万户农户抽样调查，在全部样本户中有４．０９％的农户将自己承包的一部分土地转包他人经营，只有１．９９％的农户全部转出自己承包的土地；与此对应只有１０．６８％的农户转包他人的耕地。至于适度规模经营，更多地发生于经济发达的东南沿海省区和大中城市郊区。
值得注意的是，当前，一方面土地使用权流转困难，另一方面耕地撂荒现象日趋严重。据农业部１９９４年调查，浙江省２５００万亩耕地中，１９９３年冬季撂荒２００万亩，１９９４年春季撂荒７００多万亩，占耕地面积的２８％。江苏、山东４县市调查发现，明撂荒的只占耕地的１．４％，但暗撂荒则占２０％以上。广东、福建的情况，包括中部一些地区，也很严重。耕地撂荒，与缺乏稳定、有效的土地流转机制很有关系。
尽管在全国许多地方，土地流转的条件还不充分，但在一些经济发达的地区，由于二三产业迅速发展，农村劳动力加速转移，土地使用权流转的冲动十分强烈。局部地区土地使用权流转，更是活跃。即使是在中西部地区，也出现了各种各样的土地使用权流转形式和制度创新。这表明，当前在探索和建立土地使用权流转机制方面，是可以大有作为的。
　　土地使用权流转的几种做法
为了解决土地经营上地块零碎、抛荒、“暗荒”等问题，各地主要采取了“两田制”、“规模经营”、“五荒拍卖”等办法。这些办法，尽管形式不一，效果各异，但都涉及到了土地使用权的流转，为我国农地流转机制的形成和完善，提供了宝贵的实践。
“两田制”实际上是把按人均分配土地的“均田制”，改为按人口平分口粮田，按劳动力分责任田，客观上使土地使用权发生了转移。责任田采取按人承包、按劳承包和招标承包三种不同方式，在社区内部使土地资源合理流转。由于在责任田的承包中引进了竞争机制，土地的利用率和效率大为提高。
“两田制”显然是当前农村经济体制转轨过程中的一种过渡性的制度安排，其意义在于它既修正了原来“均田制”的一些缺陷，又兼顾了农户、社区、政府三者的利益。在“两田制”中，“稳制”和“活田”是通过“口粮田”和“承包田”的分割部分实现的。“口粮田”满足了农民占有土地的心理。“责任田”则注意土地使用权的流转。推行“两田制”应该注意的是，如何在集中责任田时更多地尊重农民的意愿，同时在承包责任田时更多地采取市场机制。
规模经营一直是农村改革和发展中引人注目的问题。１９９２年以来，规模经营发展速度明显加快。尤其是在沿海经济发达地区和经国务院批复的农村改革试验区。到１９９３年，江苏无锡、常熟、吴县三县（市）劳均经营土地面积１５亩以上的土地规模经营单位已发展到２８１６个，经营面积达２２．５８万亩，占责任田总面积的比重从１９８８年的１．１％提高到２２．４％；山东省平度市１９８８—１９９３年间，有８９２９户农户转包出让了土地，相对集中土地３４万亩，占全市耕地总数的１３．２％；广东省南海市在推行土地股份合作制中，已有７０％的农民放弃土地使用权，相对集中经营的土地已占到４５％左右。浙江省温州市劳均经营１０亩以上的适度规模经营粮田已占耕地总面积的８％。显然，各种不同的土地流转方式的形成、完善和发展在这当中起了重要作用。如果说一开始分歧较大，现在则非常清楚，规模经营的形成，主要应该建立在“稳制活田”的基础上，在“稳制”的前提下，不同的土地流转方式，都可以形成土地的规模经营。
从目前情况看，形成规模经营的土地流转方式多种多样，主要有农户之间相互转包形成“种地大户”；有“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”形成的“规模经营”；有通过“土地使用权入股”形式集中土地再招标承包等；也有集体经济组织收回弃荒土地再重新发包的。规模经营形式有种田大户、家庭农场、村办农场、站办农场、股份制农场等。
最近几年，以“四荒”使用权拍卖为特征的新的土地资源流转方式，在一些经济欠发达地区，如山西、陕西、黑龙江、云南、湖南等丘陵山区的推行引人注目。据有关部门１９９４年粗略统计，目前全国已有１６个省区在近２０００万亩“四荒”地上进行了使用权的拍卖工作。
各地“四荒”使用权拍卖的形式多种多样，但有一点是共同的，即土地使用权流转采用了新的机制。这主要表现在其购荒形式和拍卖方式上。
在购荒形式上，一是打破行政区划界限，允许面向社会拍卖“四荒”使用权；二是打破了所有制界限，允许不同经济主体购买“四荒”使用权；三是打破承包期限，允许延长拍卖期限；四是保障购荒者的权益，允许继承、转让、抵押。同时，根据不同情况，采取竞标、招标、协商等多种方式实施拍卖。
“四荒”使用权拍卖作为土地流转的创新方式历史不长，但其积极效果十分明显：一是较长时期的“四荒”使用期限，大大增加了农户投入的预期，多年存在的农户土地经营短期化行为，在“四荒”治理上荡然无存。二是“四荒”使用权体现的保护所有权、稳定使用权、搞活经营权的思想，在引导土地要素市场形成上大大向前迈进了一步。三是“四荒”使用权拍卖使多年闲置的自然资源和劳动力资源得以双重利用，为中西部地区，尤其是贫困地区农民脱贫致富找到了结合点。当然，“四荒”拍卖也提出了许多新的问题，对此应当认真研究解决。
　　建立农地使用权流转机制的对策
农地使用权流转的基本思路应当是按市场效率原则进行资源配置。关键是应当抓住有利时机，在土地集体所有不变、尊重农户经营承包权、耕地用途不变的前提下，实行转包转让，推动土地使用权的流转。
明确土地使用权的权属关系。建立土地使用权流转机制，必须明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。核心是尊重农民的承包权，搞活使用权。一是要坚持家庭联产承包责任制，搞好土地承包权再延长３０年不变的工作。二是以法律形式，明确界定和保护农户承包期内的土地使用权、收益权和处置权，使农户间发生的土地使用权转出、转入合法化。
发育农村要素市场。有了发育的农村劳动力市场和金融市场，农户转出土地，重新就业就有资本，转入土地有扩大经营规模的条件。
提高社区农业服务水平。一方面社区要发展和健全农业社会化服务体系，搞好土地承包合同管理和土地流转的管理监督，这是保证土地使用权流动的基础；另一方面要充分发挥社区集体经济组织的优势，为转入土地农户和承包大户提供产前、产中、产后服务。
建立社区社会保障制度。在这方面，经济发达地区要先行一步，由社区统筹安排转出土地农户的重新就业。同时创造条件，逐步为丧失劳动能力的老弱农户提供生活保障，从根本上解决农民离土的后顾之忧。
推动非农产业发展，加快城镇化步伐。非农产业的充分发展和提高农村城镇化水平，是从根本上促使土地使用权流转的前提条件。乡镇企业的发展要想方设法多吸收劳动力就业。此外，要发展劳务输出。要致力于工农、城乡二元经济格局的消除，大力发展二三产业，改革现行的户籍管理制度，打破城乡壁垒，建立统一的劳动力就业大市场。
强化政府调控行为。一是加快制定有关农村土地使用权的法律法规，规范土地要素市场的运作机制，用法律手段制止乱占滥用耕地和土地撂荒行为发生，支持土地使用权流转；二是改革农业税收制度，实行统一的土地税制，逐渐取消各种按地亩摊派的收费项目；三是制定各种有利于推动土地使用权流转的政策。
（作者单位：农业部政策体改法规司）
（附图片）
（题图照片为云南省宁浪县境内秀丽的泸沽湖畔丰收在望的麦田。敬伟德摄）