关于土地政策的断想 [复制链接]

第10版(农村经济)
专栏：农经时评

　　关于土地政策的断想
天流
近日，全国主要土地管理部门的领导者聚会苏州，对近几年的土地政策进行总结、研讨。
中国经济中，涉及到土地的问题实在太多。当前，土地问题的重要性更是前所未有。比如，很多情况下国有资产出现了不同程度的流失，唯有土地资产，在经济总量的扩张下，日益升值、显现。或许有一天，人们会心情复杂地发现，政府能够用来同其他各种经济力量在经济上周旋、交换、角力的将主要是土地。
一个科学、系统、有弹性的土地政策，从来没有像现在这样显得迫切和重要，也从来没有像现在这样更有条件。在过去的十年里，一种建立在城乡统管基础上的管理体制，从无到有；一个以国有土地使用权出让和转让为核心的土地市场开始出现；一块庞大的、人类经济史上从未有过的国有土地资产，赫然显现出来。这个时期的土地政策，重点自然是如何去孕育、催生和催长这新的生命。
一个新的过程由此开始。人们突然发现，这新生命的发育不足，而且全身还裹着血污。人们仍然能够清楚地体味和感受到这生命诞生前后的疼痛和痛苦。土地变得空前重要，但是土地也变得空前地少了起来；土地变得越来越值钱，但是这钱却总是不太情愿钻进政府的腰包；土地到处出头露面，但是也从来没有像现在这样需要人去爱护和关照……
于是有了对这新生命的反思。新的土地政策正在酝酿之中。如何消除这疼痛，如何洗掉这血污，如何让这新的体制和新的市场正常、健康地生长，应当是新的土地政策的核心所在。
一个完整、有力的土地政策，包括这样两个方面。一是土地的供应配置政策，一是土地收益分配政策。土地供应配置政策的目标是两点：总量适度，结构合理。总量适度是说既要保证将来民族生存、经济的可持续发展对土地的需要，又要保证当前有一个稳定而又充满活力的土地市场。结构合理是说对可供应的土地资源的有效利用和合理配置，该种地的不建房，该修写字楼的不盖工厂。
为实现这一政策目标，需要对三个方面进行总体的修订和安排：土地供应计划、土地一级市场的价格政策和二级市场的秩序（如登记），以及整个土地使用的税费政策。当然还包括这三个方面之间必不可少的协调和配套。其结果不仅仅是对土地资源和土地资产的有效利用和保护，还要争取让土地像资金和劳动力一样，真正成为可以调控经济的要素。
土地收益分配政策，实质上是土地收益权的分配和切割。在当前的过渡体制状态下，这是一个荆棘丛生的麻烦地带。这一政策的直接目标，是土地收益的合理分配和控制土地收益的使用方向，即对土地货币形态进行调整和控制。当然，这种调整和控制的目的，仍然是对土地供应总量和使用结构的把握。
麻烦的焦点是中央和地方的关系。数年前中央政府对耕地占用税分配和土地出让收入分配的安排，都未遂愿。更大的问题在于，目前的政策下，土地收入已经完全交给了地方。土地于是成为财政拮据的地方政府汩汩不尽的合法金库，人们寄望甚重的土地供应计划几乎完全成为虚设。土地供应配置政策和土地收益分配之间发生了严重的冲突。在现有的体制下，这似乎是一个长期的、无时不在的冲突。
必须要有一个解决办法。关于土地管理领导体制的设想多了起来。但是，这一设想是否能够实现，不仅取决于中央和地方的关系的总的安排，也取决于政府职能的分配和安排。正是在这个意义上，我们对制订一个理想、有效的土地政策的艰苦性，决不可低估。
这当然不意味着无所作为。至少我们可以根据土地制度和经济体制的衍变，设定和修正基本的土地政策。我们完全有条件让千疮百孔的土地供应计划变得更为科学，更为有力，更为有效。我们也可以在一定的区域范围内，试行和实现关于领导体制的设想。关键在于我们是在向前走，而且在向前走时，没有给以后设置新的障碍。