保权转权按年收租——襄阳用地新机制探析 [复制链接]

第10版(农村经济)
专栏：农村经济观察

　　保权转权按年收租
——襄阳用地新机制探析
夏珺张鸿志
今年初，一项新的土地使用制度改革，在湖北省襄阳县拉开序幕：全面组织实施保权转权收租用地管理。到１０月底，该县行政划拨获得的１５４８宗４２０多万平方米存量土地，以及８９宗４０万平方米新增用地，全部进入了有偿使用的笼子。
京城的专家评价：此举符合马克思主义的地租理论，具有充足的法律法规依据；可以推进土地利用由粗放型向集约型转变，减少对增量土地的需求；也有利于规范市场，盘活资产，一举数得。
　　　　　　改革的初衷
襄阳的探索当初也是出于无奈。
“全国农业百强县”、粮食生产排在全国第七位的荣誉，的确让勤劳的１３０万襄阳人自豪。然而，全县人均才１．３５亩耕地，且每年新增３万人口。飞机场、火力发电站等重点建设项目摆在襄阳，仅襄樊铁路编组枢纽工程就占用耕地２０００多亩。一批大中小型企业进一步扩大生产规模，耕地占用还将呈上升趋势。前些年以５０年期有偿方式出让的土地，至今仍有一些被高墙围着，不能充分发挥效益。计划经济体制下划拨的用地，绝大多数被无偿无限期占用，土地产出率低下，难以盘活。
“走出困境，关键靠自己在实践中寻找解决问题的办法。”县委书记张克禄说，“必须强化‘盘活存量控制增量’的节地挖潜意识，以有偿使用土地为重要的经济杠杆，宏观调控土地资源的科学配置，努力提高土地利用率，以减少对增量土地的需求。”
县土地局长李之义说：“过去出让定价低，随意性大，每年每平方米折算租金仅为０．５元，根本不能体现土地资产的价值。而以保权转权收租方式管理的７７宗１２７３亩地，租费标准每年每平方米２元—５元，比过去出让高出５倍—８倍。不仅经济效益可观，还可以解决不少历史遗留问题。”
　　　　　　新办法出台
襄阳县的这项改革探索始于１９９４年，当时取名为“收取场地费”。１９９５年，中国社会科学院研究员刘维新经过实地考察，给予肯定，并为之命名“保权转权收租用地”。经过试点并完善管理办法，今年２月２８日，县政府《关于印发〈保权转权收租用地管理暂行规定〉的通知》正式出台。
所谓“保权收租”是对存量土地而言，即县土地局代表政府，按照有偿、有限期使用原则，将已使用的存量国有土地通过登记、签约，由使用者按规定分年度向县政府缴纳租金。（教育、文化体育场馆、居民个人住宅等用地免缴租金。）
所谓“转权收租”是对新增土地而言，即县土地局代表县政府将集体土地征为国有，按照有偿、有限期使用的原则，将土地使用权在一定年限内，以合同方式提供给使用者，使用者依照合同规定向政府按年度缴纳租金。需要新增用地的单位和个人，除军事、监狱用地，铁路、市政道路等事业用地采取定向划拨、并由土地局按国家规定核定用地定额外，其余均实行“转权收租”方式供地。
襄阳县根据行业性质、土地用途，将用地分为金融保险业、商业服务业、行政事业、工业仓储和居住用地五类。凡辖区内需要新增用地和现已使用原划拨土地的单位和个人，均按转权和保权方式，以３年为一个收租合同期进行管理；期满后，根据社会经济发展和物价水平，确定下一个合同期租金标准。其中，“转权收租”第一个合同期，根据不同的行业、用途和区位条件，每平方米每年收费４元—８元；“保权收租”，每平方米每年为２元—５元。逾期不交纳者，从滞纳之日起加收３‰的滞纳金；滞纳期超过６个月的，由政府委托土地局和财政局通知银行直接划转。
　　　　　　成效与启示
由于传统土地使用制度的影响，土地这一宝贵资产的价值长期被忽视了，国有土地资产流失严重，国家土地所有权在经济上不能实现。特别是企业等生产经营性用地面积较大，虽有很大的潜力，但难以盘活。
从襄阳的实践来看，实行出让，必须一次性拿出巨资，一般企业难以承受；实行入股，政府用土地入股分红，土地占居较高股本，难以调动其他股东的积极性；实行租赁，企业使用土地，向政府缴纳一定的租赁费用，不仅随意性大，而且缴纳标准固定不变，不利于土地的保值、增值。用“保权转权收租”方式供地，企业用地租期一般为３年，还可根据经济发展状况，及时调整租费标准，实行动态管理。这符合经济发展的规律，企业容易接受，也较好地显现了土地资产价值，为土地的保值、增值提供了保证。
实行保权转权收租供地办法，国家土地所有权在经济上得以实现，政府始终把握着土地的支配权、调控权和管理权。政府可以将国土收益进行全局调配，根据国家产业政策调控土地使用方式，促进产业结构调整。对应鼓励的产业可以实行低租扶持，反之则采取高租限制。同时，可以以土地有偿使用作为宏观调控土地资源分配的杠杆，盘活大量存量土地，提高土地利用率，减少新增用地，有利于耕地总量的动态平衡。实行保权转权收租办法以来，许多单位主动退出了多余的土地，全县共退出６２７亩，３０多家新用地户用的都是存量土地。近两年来，全县共净增耕地６０００多亩。
实行保权转权收租，还为县域经济的发展创造了良好的投资环境，目前已有１０余家外资企业前来投资，投资总额达４０多亿元。泰国正大集团要在中南地区建饲料工业产业化基地，有５０多个地区前往洽谈，但正大最终还是选择了襄阳。他们说：“襄阳的做法，符合国际惯例，我们不用在土地上一次性投入巨资。”４年来，襄阳县财政收入每年以４０００万元的速度递增，跨入全国农业百强县行列。