坚持科学的行政决策方法 [复制链接]

第10版(理论)
专栏：学习十五大　贯彻十五大

　　坚持科学的行政决策方法
　　阮崇武
　　编者的话：党的十五大报告提出，要“推进决策的科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”。行政决策是行政管理的核心，是政府管理职能的主要表现形式。科学的行政决策方法是制度建设的重要内容。建立社会主义市场经济体制，推进建设有中国特色社会主义事业，离不开科学的行政决策。阮崇武同志结合海南省行政决策的经验，论述了科学的行政决策方法的重要性，强调行政决策应当坚持群众路线和合法程序。
　　重视研究科学的行政决策方法
　　行政决策是指政府为了有效地行使行政管理职能，根据实际需要，在可能的范围内，对国家公共事务做出分析、判断、选择和决定。行政决策广泛地体现在政策文件、法规条例、计划规划、措施办法和日常管理之中，是政府管理职能的主要表现形式。行政决策贯穿于行政管理的全过程，是行政管理的核心，是执政者政治意志、管理意志的集中体现。行政决策正确与否，牵涉国家、地区和千家万户的利益，影响几年、几十年甚至更长的历史过程，直接关系到国家的兴衰和人民的根本利益。
　　经济建设是社会活动的中心，也是行政决策的主要内容。在社会主义市场经济条件下，行政决策的环境发生了重大变化。由带有地区封闭性的环境转变为全国统一大市场，甚至全球大市场；由单一的所有制结构调整为多种所有制结构；由较封闭的保守观念转变为较灵活的开放意识，信息量激增，民主参政意识也大大增强；由简单按计划办事，转变为主要根据市场变化和社会需求，依照法规行使政府职能；整个国际社会联系更加紧密，经济全球化趋势日显，竞争激烈。所有这些变化，使行政决策的难度加大，单靠一般的“经验决策”方法，或把希望寄托在决策者个人的智慧上，是远远不能适应发展社会主义市场经济要求的。
　　江泽民同志在十五大报告中指出，要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策的科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”这充分体现了党中央对决策科学化、民主化的高度重视。全面贯彻落实党的十五大精神，推进跨世纪的宏伟事业，每前进一步都离不开科学的行政决策。我们要在邓小平理论的指引和党中央的领导下，从实际出发，适应时代发展的需要，积极探索前进的道路。因此，研究科学的行政决策方法有重大的历史意义和现实意义。
　　科学的行政决策必须坚持党的群众路线
　　科学的行政决策的出发点和落脚点，是为人民服务，为广大人民谋利益。行政决策必须有全局观念、整体观念、法制观念，必须遵循党的路线方针，避免地方保护主义、本位主义和个人独断专行。在向社会主义市场经济转轨时期，任何一项大的改革措施出台，都会对社会上的利益格局进行重新调整，往往会触犯一部分人的利益。一方面，对少数有抵触情绪的同志做细致的思想工作，或者实行一些补偿性质的照顾措施，是必要的。但凡是对绝大多数人民群众有利的，对国家长远发展有利的改革，不能因少数人反对而裹足不前。从这个意义上讲，决策者必须具备大无畏的勇敢精神，要承担风险，勇于为改革事业做出个人利益的牺牲。另一方面，如果一项改革措施暂时条件不成熟，难以为多数群众所接受，那么，宁肯择取逐步调整的办法，把握好改革的力度，把改革的风险控制在社会和群众可以接受的范围内，以实现平稳的发展。那种“休克疗法”式的改革，已为实践证明是不可取的。
　　科学决策应在民主的基础上进行。思想意识、道德观念、民众心理等社会因素与物理化学等“精密科学”不同，不可能用单纯数学方法测算，更不能在实验室试验。政府的责任是对全社会进行管理，因此，必须经常用各种方式深入群众，了解民情、民意，根据绝大多数群众的切身利益而选择，决不能脱离实际，脱离群众。应通过调查研究，按照一定的民主程序，用民主的方法集中大家的智慧，制定政策法规。在执行过程中，要看老百姓有什么意见、建议，有什么要求，再依据这些反馈的信息，不断完善决策。这就是在科学的行政决策中坚持党的“从群众中来，到群众中去”的群众路线。
　　科学的行政决策的基础是实事求是。决策之前，先得把情况弄清楚，“没有调查，就没有发言权”。应尽可能全面准确地掌握有关方面的信息数据、环境条件等，再根据实际情况进行综合分析，对长远和眼前的利益、局部和整体的利益，对经济社会各方面的影响和后果，都要通盘考虑。调查研究还要包括工作中的成绩、经验、问题和困难，包括干部群众的意见和建议，特别是决策涉及的当事人的意见和建议，这些都属于行政管理中的“活信息”。还要了解有关的文件、法规、历史情况，查阅有关的国内外资料，以备参考，这些属于“资料信息”。最重要的是“统计信息”。统计工作一般分为三个基本环节，一是统计调查，包括统计报表的数据搜集、抽样调查、典型调查和普查。统计数据必须真实可靠，尤其是数据源绝不能人为虚构。二是统计整理，就是把统计调查的数字资料进行分类、汇总，使之条理化、系统化。三是统计分析和预测。统计工作对行政机关提供的信息量越大、越及时、越准确，决策就越科学、越合理，反之则会带来误导。总之，只有在调查研究的基础上，才能进入实质上的行政决策程序。
　　科学的行政决策须有严格的合理程序
　　定量预测对科学的行政决策至关重要。社会、经济指标是可以预测的，虽然不是在任何情况下都可以精确预测。比如对股票的模型计算，在一般情况下，几小时或几天之内的短期预测可能是准确的，但半年以上或动荡时期就很难准确预测。重大的决策对未来具有深远影响，规划计划也要管相当一段时间，因此应该运用数学方法，帮助人们有一个定量的认识，不能因为有测不准的情况而忽视定量分析。我国开发成功的宏观经济智能决策支持系统，不仅能为决策部门监测经济动态、预测发展趋势、规划经济对策提供定量参考，同时，对一些特定的经济问题，如通货膨胀、投资过热、养老保险、居民收入等专题也能分别建模、仿真分析和综合集成，提供定量的决策参考。
　　按程序操作是科学的行政决策的基本方法。行政决策不是决策者个人的随意行为，必须有严格的合理程序。一般来说，首先应由分管部门草拟方案。不同类型的重大问题，应委托相关的部门和人员研究起草，因为他们最熟悉情况，对经验教训有深切体会，对可能牵涉的当事人最熟悉，资料最丰富。草案初稿提出后，还要经过所有有关部门的审核，提意见；有时候，需要委托研究机构对某一问题进行预研或国内外比较研究，提出报告，以供参考；必要时，也可以请这类问题的专家学者，召开讨论会共同切磋，仔细斟酌；重大的决策问题必须经过党委集体研究，用少数服从多数的方法讨论通过；有些事需按照规定报呈上级单位予以审查批准。凡属法规性文件，都应经过“文核”、“法核”，由专人进行文字推敲修改，由法制部门进行法律条文的复核，最后经政府办公会议正式审议批准。如果是需要人大审议的立法，还要提交人大履行民主立法程序。
　　然而，由于变量太多，在执行过程中，可能出现预料不到的问题，或出现新的情况；也可能在全面推广之前需要进行局部试点，或在实施中分步到位。因此，决策的跟踪、反馈非常重要。应根据反馈的信息，对决策进行修改或采取补救措施。
　　科学的行政决策要强调效率。行政管理工作千头万绪、事无巨细，大量的决策行为是日常工作中的决定。这些事，相对比较直观、简明，作为行政负责人，依靠平时对情况的了解和经验的积累，可以马上拍板定案，以提高工作效率。行政效率是评价政府工作的重要标志，也是投资者评估投资环境的重要因素。在社会主义市场经济条件下，竞争日益激烈，要杜绝不应有的拖延给工作带来的损失。海南省根据发展社会主义市场经济的总体要求，积极推进政府职能转变，行政机构精干，分工明确，程序简化，效率提高，使企业和人民群众从中受益。
　　行政决策应便于操作
　　决策要能够操作，便于操作，才能实施。决策者必须考虑执行决策的环境条件，千万不能脱离实际搞“理想化”方案。从这方面讲，基层工作经验非常重要。基层工作人员（包括企业负责人）是决策的实际执行者，直接面对群众，面对社会上的各种具体矛盾、具体问题，他们对决策能否操作、群众接受程度和利弊得失的分析，最有资格评价。所以，请有基层工作经验的同志来帮助考虑决策，更能体现决策的现实性和可行性。海南省这几年制定的改革举措、法规条例，充分注意了操作的可能和方便，保证了决策的顺利执行。
　　注意决策执行中的成本问题。一项决策是否有足够的人力、物力、财力作保障，其经济效益和社会效益是否合算，时间是否允许，时机是否合适，都是可行性的重要因素。
　　行政决策切忌短期行为。社会经济发展的长期性要求政府决策要有长远考虑，有战略眼光，在选择项目、制定产业规划时，都得保证在市场上有竞争力、技术上有发展的余地。短期行为往往违背客观规律，贻害后人。海南省已确立争创全国一流生活质量的长远发展目标，一切行政决策都要服从、服务于这个目标，不能为了眼前利益损害长远发展。海南省五年来坚持不搞短期行为，在决策过程中，一直坚持可持续发展战略，强调保护环境，控制人口过快增长，加强教育，狠抓精神文明建设，适度超前发展基础设施建设，培育高新技术产业，坚持扎扎实实打基础，稳中求进，为经济社会的长远发展创造了条件。
　　科学的行政决策是领导者的基本职责，是领导者水平、素质的重要标志。由于领导者是决策全过程的组织者和指挥者，所以必须自觉地按照客观规律，运用科学的方法和先进的技术，依靠各方面专家和实际工作者的集体智慧进行决策。这样才能保证决策的客观全面，做到既有定性又有定量，既能分析当前又可预测未来，并且具有合法程序和民主精神。