财政宏观调控与启动经济增长 [复制链接]

第10版(理论)
专栏：

　　财政宏观调控与启动经济增长
　　项怀诚
　　内容提要：●今年头五个月经济总体态势是好的，经济运行基本正常，但经济增长率有下滑趋向。适当采取刺激有效需求的政策措施，是启动经济，实现国民经济持续、快速、健康发展的重要保证。
　　●在市场经济体制下，政府对经济的调控主要是价值形态的调控。财政政策和货币政策是最主要的宏观调控手段，而前者较之后者更能迅速产生积极效应。
　　●国外经验表明：减少税收、增发国债、增加支出和扩大赤字是重要财政手段。我国现阶段不宜实行减税，而应适当增加财政收入，特别是中央财政收入，适时适度地扩大财政举债规模，增加财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口。
　　我国宏观调控面临的形势出现新变化
　　目前，我国宏观经济正处于重要历史转折时期。随着国民经济“软着陆”的成功实现，宏观经济形势已发生明显变化。多年来的“短缺”局面基本结束，社会产品基本上由卖方市场转变为买方市场，由传统的供给型制约转为市场需求制约；市场机制对社会资源配置的基础作用明显增强，第一、二、三产业依靠产品性能、质量、价格和服务竞争的势态加速形成，“瓶颈制约”明显改观；一度严重的通货膨胀得到有效治理，物价涨幅连年大幅回落，通货膨胀率去年10月份以来已连续八个月为负数；国民经济实现“软着陆”之后，经济增长率平稳回落的趋势仍比较明显，推动经济增长的驱动力暂时由强转弱；我国经济与世界经济的依存度不断加大，国际经济波动对我国经济产生着不可忽视的影响，成为我国宏观经济决策必须考虑的重要因素。
　　今年头五个月的经济形势总的来说是好的，经济运行基本正常。存在的问题主要是增长率偏低，短期内存在继续下滑趋势。在增加消费、投资和净出口方面虽已采取措施，但见效尚需时日。消费需求方面，在城乡居民生活继续改善的同时，由于近年来居民的收入增幅有所降低，对今后的住房、医疗和失业等制度改革有强烈预期，不能寄大的期望。受农民收入增长、交通条件和产品结构等制约，农村市场虽有很大潜力，但短期内消费涨幅不可能很大。投资需求增长趋缓。受亚洲金融危机的影响，向亚洲出口受到较大限制，扩大出口难以立见成效。从供给情况看，我国目前社会商品的供需结构性矛盾日益突出，四分之一的商品滞销，形成相对过剩。经济总量增长不高的背后实际上是经济结构性矛盾突出。而调整经济结构、提高国民经济整体素质是长期任务。根据目前我国经济运行的因素分析，全年经济增长8％的目标一定能够达到，但尚需做出较大努力。
　　今年是新一届政府行使职责的第一年，经济增长目标能否实现，不仅影响我国目前已经非常严峻的就业形势，增加人民币币值稳定的压力，而且将影响国有企业改革、金融体制改革和居民生活的改善，影响十五大制定的国民经济发展战略目标的实现，事关全局。因此有必要及时追踪和分析经济发展态势，适当采取刺激有效需求的政策措施，适度启动经济，改变经济增长乏力的状况，保持国民经济持续、快速、健康发展。
　　在当前经济形势下，政府宏观调控的任务、重点、方式、手段和具体措施当有新的调整。宏观调控的任务是，既要防止经济重新过热，更要防止经济增长出现进一步下滑趋势。要把促进经济的适度回升，确保完成今年8％的经济增长率作为宏观调控的主要任务。宏观调控的重点相应地要从过去的抑制通货膨胀转向依靠结构改善，启动经济适度增长。调控方式相应地从抑制社会需求，增加有效供给，转向合理启动社会有效需求。调控手段要从主要依靠货币政策，控制社会信用和投资总量，转向在注重货币政策的同时，主要采取财政政策手段，扩大社会总需求，通过调整经济结构，推动技术进步，促进经济适度增长。
　　启动经济需要财政支出和财政政策作用
　　在西方发达国家，财政启动经济一般采取减少税收、增发国债、增加支出和扩大赤字的办法。通过减少政府性收入，增加企业和职工个人的可用资金数量，通过增发债券，把企业和个人的即期闲置资金集中到国家手里扩大即期支出，或增加政府投资，或增加公共消费，或补贴于出口。这些财政支出将产生乘数效应，数倍地扩大社会总需求，从而促进经济增长。
　　著名的美国罗斯福“新政”是本世纪三十年代初运用财政手段启动经济的成功范例，其主要内容是兴办社会公共工程，增加社会需求，改善就业状况。美国于1933年建立国民工程署，改变对失业者单纯救济的办法，通过以工代赈项目为失业者提供工作。同年建立的公共工程署，负责大规模公共工程建设。为了提高投资效益，无论联邦或非联邦项目都要求具有永久价值，如修筑公路改善交通，建立大学校舍大楼，上下水道的现代化及其他公用项目，清理贫民窟以及修建水利工程等。这项计划1933年至1936年共耗资四十四点二五亿美元，成为1941年战争拨款以前联邦政府的最大开支。1938年，美国经济出现衰退迹象，罗斯福向国会建议增加三十亿美元的财政支出兴办公共工程。实施这个计划后经济形势迅速好转。在去年开始的亚洲金融危机中，日本是受影响较重的国家之一。桥本政府于今年4月公布《综合经济对策》，旨在刺激经济复苏，促进经济增长。对策的要点是增发国债，增加政府（主要是中央政府）支出和减税以刺激需求。
　　在市场经济体制下，政府对经济的调控主要是价值形态的调控，财政政策和货币政策是政府最重要的宏观调控手段。有关国家的相关分析表明，经济扩张阶段，扩大或收缩的货币政策对经济总量的影响比较明显，可以直接影响经济发展速度；而在相对收缩阶段，扩张的货币政策对经济回升的作用不明显。我国1990年到1991年几次下调利率，增加贷款后库存急剧增加，投资和消费依然疲软。去年利率两次下调，刺激货币和需求总量的作用不明显，年度贷款规模没有用完。目前社会资金供大于求，银行和金融机构风险约束强化有慎贷倾向。银行降息对扩大社会资金需求的边际效应有所减弱。据经济运行的一般原理，增加财政支出或减税可直接扩大投资需求和最终消费需求，财政手段显著特征之一就是时滞效应期短，不像货币政策作用那样需要中间传导过程。这也是市场经济体制国家的一般经验。但我国现阶段尚不宜采取减税以刺激经济的办法。原因之一是我国财政收支规模及占国内生产总值的比重偏小，减税势必影响财政促进经济增长的力度和优势资源的合理配置；其二是我国企业的税收负担率并不算高，在国际上属中等偏下水平，减轻企业负担，增强发展动力，主要应在加快收费改革、清理乱收费方面做文章。因此，我国财政宏观调控力度的增强，关键是在增加财政收入的基础上，调整财政支出结构，突出发展重点，提高财政运行效率。
　　我国经济增长和财政调控有较大潜能
　　我国目前经济增长速度回落有其合理性和客观必然性。经过二十年来的改革与发展，原体制下银行和企业缺乏预算约束、粗放经营、以规模扩张为主的经济增长方式遇到严重挑战。速度降低为体制改革的结构调整提供了空间。同时也应看到，我国经济今后仍存在较快发展的潜能。按国际经验，我国目前正处于工业化加速发展时期，市场需求远未饱和，基础工业、基础设施的需求仍相当旺盛，机电工业、汽车、住房、新一代家电产品等消费工业以及新型原材料等都有潜在的需求，是今后及更长一段时期有待发展的产业。
　　我国财政具备一定的宏观调控能力。财税体制改革四年以来，财政收入每年增长一千多亿元，收入增长的良性机制基本形成，国家财政对经济建设和社会发展的保障能力明显提高。1994年到1997年经济建设性支出年均增长13％，财政赤字占GDP的比重持续缩小，财政宏观调控存在一定的伸展余地。考虑到我国目前的财政收支规模不是很大，对财政调控的作用不宜期望太高，而应采取措施积极、操作谨慎的方案。
　　运用财政实行宏观调控必须建立在财政收入稳定可靠的基础上，必须维护正常的财经秩序，维护财经法规的统一性和严肃性，保证预算收入任务的实现。今年头五个月，受东南亚金融危机和国内市场约束强化等因素的影响，国民经济增幅下降，从减收增支两方面直接威胁到预算执行情况。因此，各级政府和财税部门要狠抓收入不动摇，保证预算基本目标实现。
　　由于今年初安排预算时，保障各项政府职能性支出的压力很大，尚没有财力体现大规模追加公共支出的要求，因此增加启动经济的各项支出势必要调整预算，增加债务，扩大支出。如不采取这些措施，听任经济增长率放慢，今后的财政收入也要受到严重影响，维持原来的支出规模也会继续出现较大赤字。为此，我们要采取适当灵活的政策措施，提前准备财政调控预案，把国家财政运作置于宏观经济的大背景之中。
　　财政启动经济的思路、原则和措施
　　近期财政宏观调控的基本思路是：在坚持适度从紧的财政政策，保证国家财政基本稳定的前提下，合理掌握财政调控的时机和力度，按照转变经济增长方式，注重调整经济结构，推动提高产品质量和技术进步的原则，适当增加财政收入，特别是中央财政收入，适时适度地扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，并通过推进改革，克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济的适度增长。
　　国家财政实行宏观调控的基本原则是：继续坚持适度从紧的财政政策，在稳定财政、巩固财税改革成果的前提下，采取启动措施，避免过度放松财税政策；要与政府职能转变和财税改革的目标相统一，明晰政府和企业各自职责，兼顾改革与发展的长远利益；在直接增加财政支出的同时，主要采取政策等间接调控办法，注重发挥财政对全社会资金投向的引导作用，着力提高资源配置效益；启动需求要依靠转变经济增长方式，调整经济结构，推进技术进步，促进重大科技成果产业化；适度把握财政宏观调控力度，注重财政政策与货币政策的协调配合。既要防止经济增长幅度过低，又要防止增加需求力度过猛，导致新一轮通货膨胀。
　　财政启动经济发展的基本措施是：
　　减轻企业负担，增加企业可用资金。减轻企业和居民负担的重点要放在清费改税上。年内尽快取消不合理的收费项目，严控批准新的收费项目；确需保留的可以降低收费标准或相关项目归并；属税收性质和具有税收功能的收费应尽快并入税收，加快费改税进程。
　　加大政府投资的力度和速度，积极引导企业、个人社会投资和国外投资。加快能源、交通、邮电等各项政府性基金的专项投资进度，启动那些完成前期论证工作并能迅速增加社会需求的项目。对部分高新技术成果产业化项目，可有选择地实行财政贴息或风险担保。从政策上鼓励民间和企业投资，简化投资项目审批程序，清理投资的行政性壁垒。适当减免用于中低收入阶层住房建设的房地产规费。在实行城镇居民最低生活保障线的同时，安排部分财政资金用于以工代赈，增加低收入者的消费能力。继续改善国内投资环境，加大利用外资特别是外商直接投资的力度。积极争取世界银行和国际组织低息贷款，用于基础设施和环保设施等项目。
　　继续执行和完善扩大出口的各项财政政策措施。我国关税的算术平均税率的下调，对进出口贸易将产生积极影响。对高新技术项目和国家产业政策鼓励的内外资项目，进口国内不能生产的设备和技术，将免征关税和进口环节增值税；对纺织品等出口适当提高退税率；适当考虑对部分产业关联度高、对出口退税依赖性强的产品提高出口退税率；加快出口产品的出口退税进度，逐步扩大“免、抵、退”办法的适用范围。财政在政策上和财力上要鼓励扩大出口信贷和出口信用保险规模。
　　适当增加国债发行规模，进行公共项目投资。国家财政可利用利率下调、银行和社会闲置资金较多、国债筹资成本较低的有利时机，适时增发针对保险公司、社会养老金的专项国债，专门用于国内大中型基础设施建设。可考虑增发财政主权外债，增强外资对中国的投资信心。必要时还可考虑由中央代理部分地区发行一定规模的长期建设债券，用于地方性公共建设投资，投资项目由地方设立和管理，到期由地方归还债务。
　　建立和完善大宗商品的政府采购制度，合理调整社会集团购买力。对政府办公用房、办公设备、公用汽车、大型医疗设备、国防装备和设施，适当加大政策采购数额，实行国货优先原则。减少会议，压缩不必要的出国。对社会集团购买力控购商品取消行政审批，同时制定和健全对违纪购买控购商品的处罚规定，限制亏损企业购买一定数额以上的专控商品。
　　在采取规范措施的同时，要坚决维护税收法律和国家预算的严肃性，强化增收功能。严禁各级地方政府擅自出台所谓“优惠”政策。要大力推进依法治税，坚决制止随意减免税收和拖欠税款。要严格个人收入所得税的征管，尽快开征遗产与赠与税。要加大对走私和出口骗税的打击力度。
　　强化财政管理，推进依法理财。建立健全财政法规制度，加快财政立法步伐，是提高财政效率和财政资金效益的重要内容。加强财政管理必须与深化改革、法规建设和转变财政职能结合起来，着力解决执法不严和监督不力问题，健全涵盖预算收支各环节的全方位的管理机制，逐步强化财政对社会保障、政策性金融、政府性基金等所有属于政府性资金的监督管理。同时，要加快转变财政职能，把那些不该管、管不了或管不好的微观经济活动和事务，逐步从财政管理范围中分离出去，以有效的财政制度，推动经济社会发展效率的提高。