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财政宏观调控与启动经济增长 [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 1998-06-16
第10版(理论)
专栏:

  财政宏观调控与启动经济增长
  项怀诚
  内容提要:●今年头五个月经济总体态势是好的,经济运行基本正常,但经济增长率有下滑趋向。适当采取刺激有效需求的政策措施,是启动经济,实现国民经济持续、快速、健康发展的重要保证。
  ●在市场经济体制下,政府对经济的调控主要是价值形态的调控。财政政策和货币政策是最主要的宏观调控手段,而前者较之后者更能迅速产生积极效应。
  ●国外经验表明:减少税收、增发国债、增加支出和扩大赤字是重要财政手段。我国现阶段不宜实行减税,而应适当增加财政收入,特别是中央财政收入,适时适度地扩大财政举债规模,增加财政支出,增加投资,刺激消费,扩大出口。
  我国宏观调控面临的形势出现新变化
  目前,我国宏观经济正处于重要历史转折时期。随着国民经济“软着陆”的成功实现,宏观经济形势已发生明显变化。多年来的“短缺”局面基本结束,社会产品基本上由卖方市场转变为买方市场,由传统的供给型制约转为市场需求制约;市场机制对社会资源配置的基础作用明显增强,第一、二、三产业依靠产品性能、质量、价格和服务竞争的势态加速形成,“瓶颈制约”明显改观;一度严重的通货膨胀得到有效治理,物价涨幅连年大幅回落,通货膨胀率去年10月份以来已连续八个月为负数;国民经济实现“软着陆”之后,经济增长率平稳回落的趋势仍比较明显,推动经济增长的驱动力暂时由强转弱;我国经济与世界经济的依存度不断加大,国际经济波动对我国经济产生着不可忽视的影响,成为我国宏观经济决策必须考虑的重要因素。
  今年头五个月的经济形势总的来说是好的,经济运行基本正常。存在的问题主要是增长率偏低,短期内存在继续下滑趋势。在增加消费、投资和净出口方面虽已采取措施,但见效尚需时日。消费需求方面,在城乡居民生活继续改善的同时,由于近年来居民的收入增幅有所降低,对今后的住房、医疗和失业等制度改革有强烈预期,不能寄大的期望。受农民收入增长、交通条件和产品结构等制约,农村市场虽有很大潜力,但短期内消费涨幅不可能很大。投资需求增长趋缓。受亚洲金融危机的影响,向亚洲出口受到较大限制,扩大出口难以立见成效。从供给情况看,我国目前社会商品的供需结构性矛盾日益突出,四分之一的商品滞销,形成相对过剩。经济总量增长不高的背后实际上是经济结构性矛盾突出。而调整经济结构、提高国民经济整体素质是长期任务。根据目前我国经济运行的因素分析,全年经济增长8%的目标一定能够达到,但尚需做出较大努力。
  今年是新一届政府行使职责的第一年,经济增长目标能否实现,不仅影响我国目前已经非常严峻的就业形势,增加人民币币值稳定的压力,而且将影响国有企业改革、金融体制改革和居民生活的改善,影响十五大制定的国民经济发展战略目标的实现,事关全局。因此有必要及时追踪和分析经济发展态势,适当采取刺激有效需求的政策措施,适度启动经济,改变经济增长乏力的状况,保持国民经济持续、快速、健康发展。
  在当前经济形势下,政府宏观调控的任务、重点、方式、手段和具体措施当有新的调整。宏观调控的任务是,既要防止经济重新过热,更要防止经济增长出现进一步下滑趋势。要把促进经济的适度回升,确保完成今年8%的经济增长率作为宏观调控的主要任务。宏观调控的重点相应地要从过去的抑制通货膨胀转向依靠结构改善,启动经济适度增长。调控方式相应地从抑制社会需求,增加有效供给,转向合理启动社会有效需求。调控手段要从主要依靠货币政策,控制社会信用和投资总量,转向在注重货币政策的同时,主要采取财政政策手段,扩大社会总需求,通过调整经济结构,推动技术进步,促进经济适度增长。
  启动经济需要财政支出和财政政策作用
  在西方发达国家,财政启动经济一般采取减少税收、增发国债、增加支出和扩大赤字的办法。通过减少政府性收入,增加企业和职工个人的可用资金数量,通过增发债券,把企业和个人的即期闲置资金集中到国家手里扩大即期支出,或增加政府投资,或增加公共消费,或补贴于出口。这些财政支出将产生乘数效应,数倍地扩大社会总需求,从而促进经济增长。
  著名的美国罗斯福“新政”是本世纪三十年代初运用财政手段启动经济的成功范例,其主要内容是兴办社会公共工程,增加社会需求,改善就业状况。美国于1933年建立国民工程署,改变对失业者单纯救济的办法,通过以工代赈项目为失业者提供工作。同年建立的公共工程署,负责大规模公共工程建设。为了提高投资效益,无论联邦或非联邦项目都要求具有永久价值,如修筑公路改善交通,建立大学校舍大楼,上下水道的现代化及其他公用项目,清理贫民窟以及修建水利工程等。这项计划1933年至1936年共耗资四十四点二五亿美元,成为1941年战争拨款以前联邦政府的最大开支。1938年,美国经济出现衰退迹象,罗斯福向国会建议增加三十亿美元的财政支出兴办公共工程。实施这个计划后经济形势迅速好转。在去年开始的亚洲金融危机中,日本是受影响较重的国家之一。桥本政府于今年4月公布《综合经济对策》,旨在刺激经济复苏,促进经济增长。对策的要点是增发国债,增加政府(主要是中央政府)支出和减税以刺激需求。
  在市场经济体制下,政府对经济的调控主要是价值形态的调控,财政政策和货币政策是政府最重要的宏观调控手段。有关国家的相关分析表明,经济扩张阶段,扩大或收缩的货币政策对经济总量的影响比较明显,可以直接影响经济发展速度;而在相对收缩阶段,扩张的货币政策对经济回升的作用不明显。我国1990年到1991年几次下调利率,增加贷款后库存急剧增加,投资和消费依然疲软。去年利率两次下调,刺激货币和需求总量的作用不明显,年度贷款规模没有用完。目前社会资金供大于求,银行和金融机构风险约束强化有慎贷倾向。银行降息对扩大社会资金需求的边际效应有所减弱。据经济运行的一般原理,增加财政支出或减税可直接扩大投资需求和最终消费需求,财政手段显著特征之一就是时滞效应期短,不像货币政策作用那样需要中间传导过程。这也是市场经济体制国家的一般经验。但我国现阶段尚不宜采取减税以刺激经济的办法。原因之一是我国财政收支规模及占国内生产总值的比重偏小,减税势必影响财政促进经济增长的力度和优势资源的合理配置;其二是我国企业的税收负担率并不算高,在国际上属中等偏下水平,减轻企业负担,增强发展动力,主要应在加快收费改革、清理乱收费方面做文章。因此,我国财政宏观调控力度的增强,关键是在增加财政收入的基础上,调整财政支出结构,突出发展重点,提高财政运行效率。
  我国经济增长和财政调控有较大潜能
  我国目前经济增长速度回落有其合理性和客观必然性。经过二十年来的改革与发展,原体制下银行和企业缺乏预算约束、粗放经营、以规模扩张为主的经济增长方式遇到严重挑战。速度降低为体制改革的结构调整提供了空间。同时也应看到,我国经济今后仍存在较快发展的潜能。按国际经验,我国目前正处于工业化加速发展时期,市场需求远未饱和,基础工业、基础设施的需求仍相当旺盛,机电工业、汽车、住房、新一代家电产品等消费工业以及新型原材料等都有潜在的需求,是今后及更长一段时期有待发展的产业。
  我国财政具备一定的宏观调控能力。财税体制改革四年以来,财政收入每年增长一千多亿元,收入增长的良性机制基本形成,国家财政对经济建设和社会发展的保障能力明显提高。1994年到1997年经济建设性支出年均增长13%,财政赤字占GDP的比重持续缩小,财政宏观调控存在一定的伸展余地。考虑到我国目前的财政收支规模不是很大,对财政调控的作用不宜期望太高,而应采取措施积极、操作谨慎的方案。
  运用财政实行宏观调控必须建立在财政收入稳定可靠的基础上,必须维护正常的财经秩序,维护财经法规的统一性和严肃性,保证预算收入任务的实现。今年头五个月,受东南亚金融危机和国内市场约束强化等因素的影响,国民经济增幅下降,从减收增支两方面直接威胁到预算执行情况。因此,各级政府和财税部门要狠抓收入不动摇,保证预算基本目标实现。
  由于今年初安排预算时,保障各项政府职能性支出的压力很大,尚没有财力体现大规模追加公共支出的要求,因此增加启动经济的各项支出势必要调整预算,增加债务,扩大支出。如不采取这些措施,听任经济增长率放慢,今后的财政收入也要受到严重影响,维持原来的支出规模也会继续出现较大赤字。为此,我们要采取适当灵活的政策措施,提前准备财政调控预案,把国家财政运作置于宏观经济的大背景之中。
  财政启动经济的思路、原则和措施
  近期财政宏观调控的基本思路是:在坚持适度从紧的财政政策,保证国家财政基本稳定的前提下,合理掌握财政调控的时机和力度,按照转变经济增长方式,注重调整经济结构,推动提高产品质量和技术进步的原则,适当增加财政收入,特别是中央财政收入,适时适度地扩大财政举债规模和财政支出,增加投资,刺激消费,扩大出口,并通过推进改革,克服制约有效需求的体制和政策因素,促进国民经济的适度增长。
  国家财政实行宏观调控的基本原则是:继续坚持适度从紧的财政政策,在稳定财政、巩固财税改革成果的前提下,采取启动措施,避免过度放松财税政策;要与政府职能转变和财税改革的目标相统一,明晰政府和企业各自职责,兼顾改革与发展的长远利益;在直接增加财政支出的同时,主要采取政策等间接调控办法,注重发挥财政对全社会资金投向的引导作用,着力提高资源配置效益;启动需求要依靠转变经济增长方式,调整经济结构,推进技术进步,促进重大科技成果产业化;适度把握财政宏观调控力度,注重财政政策与货币政策的协调配合。既要防止经济增长幅度过低,又要防止增加需求力度过猛,导致新一轮通货膨胀。
  财政启动经济发展的基本措施是:
  减轻企业负担,增加企业可用资金。减轻企业和居民负担的重点要放在清费改税上。年内尽快取消不合理的收费项目,严控批准新的收费项目;确需保留的可以降低收费标准或相关项目归并;属税收性质和具有税收功能的收费应尽快并入税收,加快费改税进程。
  加大政府投资的力度和速度,积极引导企业、个人社会投资和国外投资。加快能源、交通、邮电等各项政府性基金的专项投资进度,启动那些完成前期论证工作并能迅速增加社会需求的项目。对部分高新技术成果产业化项目,可有选择地实行财政贴息或风险担保。从政策上鼓励民间和企业投资,简化投资项目审批程序,清理投资的行政性壁垒。适当减免用于中低收入阶层住房建设的房地产规费。在实行城镇居民最低生活保障线的同时,安排部分财政资金用于以工代赈,增加低收入者的消费能力。继续改善国内投资环境,加大利用外资特别是外商直接投资的力度。积极争取世界银行和国际组织低息贷款,用于基础设施和环保设施等项目。
  继续执行和完善扩大出口的各项财政政策措施。我国关税的算术平均税率的下调,对进出口贸易将产生积极影响。对高新技术项目和国家产业政策鼓励的内外资项目,进口国内不能生产的设备和技术,将免征关税和进口环节增值税;对纺织品等出口适当提高退税率;适当考虑对部分产业关联度高、对出口退税依赖性强的产品提高出口退税率;加快出口产品的出口退税进度,逐步扩大“免、抵、退”办法的适用范围。财政在政策上和财力上要鼓励扩大出口信贷和出口信用保险规模。
  适当增加国债发行规模,进行公共项目投资。国家财政可利用利率下调、银行和社会闲置资金较多、国债筹资成本较低的有利时机,适时增发针对保险公司、社会养老金的专项国债,专门用于国内大中型基础设施建设。可考虑增发财政主权外债,增强外资对中国的投资信心。必要时还可考虑由中央代理部分地区发行一定规模的长期建设债券,用于地方性公共建设投资,投资项目由地方设立和管理,到期由地方归还债务。
  建立和完善大宗商品的政府采购制度,合理调整社会集团购买力。对政府办公用房、办公设备、公用汽车、大型医疗设备、国防装备和设施,适当加大政策采购数额,实行国货优先原则。减少会议,压缩不必要的出国。对社会集团购买力控购商品取消行政审批,同时制定和健全对违纪购买控购商品的处罚规定,限制亏损企业购买一定数额以上的专控商品。
  在采取规范措施的同时,要坚决维护税收法律和国家预算的严肃性,强化增收功能。严禁各级地方政府擅自出台所谓“优惠”政策。要大力推进依法治税,坚决制止随意减免税收和拖欠税款。要严格个人收入所得税的征管,尽快开征遗产与赠与税。要加大对走私和出口骗税的打击力度。
  强化财政管理,推进依法理财。建立健全财政法规制度,加快财政立法步伐,是提高财政效率和财政资金效益的重要内容。加强财政管理必须与深化改革、法规建设和转变财政职能结合起来,着力解决执法不严和监督不力问题,健全涵盖预算收支各环节的全方位的管理机制,逐步强化财政对社会保障、政策性金融、政府性基金等所有属于政府性资金的监督管理。同时,要加快转变财政职能,把那些不该管、管不了或管不好的微观经济活动和事务,逐步从财政管理范围中分离出去,以有效的财政制度,推动经济社会发展效率的提高。
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