关于个案监督的思考 [复制链接]

第9版(民主和法制周刊)
专栏：探源与思考

　　关于个案监督的思考
　　程湘清
　　全国人大常委会正在抓紧制定个案监督的程序规定。个案监督，顾名思义就是对个别案件的监督。“个别案件”我认为特指“重大典型违法案件”。目前对个案监督，即对重大典型违法案件的监督尚存各种不同看法，主要集中在以下三个问题上：
　　一、人大常委会能否对重大典型违法案件实施监督？
　　有的同志对人大常委会进行个案监督持有异议，主要理由：担心这样做会侵犯法院的独立审判权和检察院的独立检察权；认为缺乏宪法和法律依据。人大常委会进行个案监督，不仅是加强和规范人大常委会对“两院”工作监督的需要，而且也有如下宪法和法律依据：宪法第四十一条规定：公民“对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”地方组织法第四十四条在列举县级以上地方各级人大常委会的职权时，也规定其职权之一是“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”受理申诉、控告、检举，不可能不涉及对具体案件的监督；检察院组织法第三条规定：“检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这说明，人大常委会对于检察机关有争议的重大案件是有权过问并加以裁定的；全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定第十条规定：“对执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议报告，委员长会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。”这一规定，可以视为人大常委会对重大典型违法案件能够实施监督的直接法律依据。
　　人大常委会对重大典型违法案件进行监督时，如何做到不侵犯“两院”的独立审判权和检察权呢？最重要的是坚持两点：必须遵循宪法规定的国家机关职权分工的原则。人大同“一府两院”的关系，不是分权鼎立的关系，而是决定和执行、监督和被监督的关系，也是分工合作的关系。因此，人大及其常委会行使监督权，不允许代替其他国家机关的职权，包括不能代替审判机关的独立审判权和检察机关的独立检察权。必须遵循按照法定程序严格依法办事的原则。七届全国人大二次会议批准的全国人大常委会工作报告曾对人大监督“两院”工作从程序上作了规定，其主要之点：一是人大监督“两院”的审判、检察工作，不直接处理具体案件，即不越俎代庖代替“两院”去做审判、检察工作；二是对“两院”工作有意见，可以听“两院”的汇报，可以提出询问和质询，对特别重大的案件也可以依法组织调查；三是纠正错案应由“两院”严格按照法律程序去办。这三条既符合宪法和法律的规定，也是对实践经验的总结。事实上，多年来各级人大常委会已开展了对具体案件的监督，取得了比较好的效果。有的省级人大常委会还制定了关于个案监督的地方性法规。当然，为避免对“个案监督”在理解上可能产生歧义，按照全国人大常委会关于执法检查的若干规定的提法，可以把“个案监督”规范成“对重大典型违法案件的监督”。
　　二、怎样确定重大典型违法案件的范围？
　　规范监督范围，首先要明确个案监督的目的。李鹏同志说：“人大进行个案监督的目的，并不仅仅是为了纠正某个案件，而是通过个案监督，督促和支持司法机关公正司法。”人大同“两院”是监督被监督的关系，不能把人大搞成一级高于“两院”的“司法机关”，这样反而降低了国家权力机关的地位和作用。要坚持事后监督的原则。因为监督的是“重大典型违法案件”，被认为违法而又得不到纠正的，自然是指审结的案件。至于在审判和检察过程中发生的程序违法问题，属于法院的可由检察院监督，属于检察院的可由上一级检察院监督，都未得到纠正的等审结后再由人大常委会监督。当然，这是指一般情况而言，如果程序严重违法，如严重超期办案、超期羁押、越权办案，不及时监督可能会带来严重后果的，人大也可以采用适当方式进行监督。要采用被动审查的方式。这就是通常说的“不告不理”。谁可以告？主要是三个方面：一是公民（包括法人和其他组织）向人大常委会提出申诉、控告、检举；二是常委会组成人员在会议上依法提出有关议案；三是代表在闭会期间向常委会提出意见和建议。
　　根据以上各点并总结各地的实践经验，被认为是重大典型违法案件而又未得到纠正、需要进行监督的可以限定在以下四种情况：①公民、法人和其他组织对人大产生的国家机关和人大及其常委会选举或决定任命的国家机关工作人员严重违法失职行为提出申诉、控告、检举的案件。②社会影响较大、人民群众反映强烈的典型案件。③公检法机关有争议、久拖不决的重大案件。5上级人大常委会转办或下级人大及其常委会反映的重大典型案件。
　　三、如何看待委员长会议、地方人大常委会主任会议、人大专门委员会和常委会办事机构在监督中的地位和作用？
　　一些地方性法规规定，主任会议或专门委员会可以承办个案监督的具体事宜。对此，有的同志认为这不符合人大及其常委会是集体行使职权的原则。这里涉及两个问题：
　　一、委员长会议、主任会议或专门委员会能否承办个案监督的具体事项？现在，实践中确有少数地方的主任会议或专门委员会代常委会行使监督处置权和决定权，这是不妥当的。按照法律规定，委员长会议或主任会议负责处理常委会的重要日常工作。所谓重要日常工作，可否理解为：①召集常委会会议及审议有关议案是否列入常委会会议议程；②对常委会审议的重要问题，提出初步意见和建议；③处理常委会机关的重要日常工作。受理公民申诉、控告、检举应区别情况，分层次处理。按照全国人大常委会关于执法检查的若干规定，对有些重大典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或办事机构进行调查。委员长会议根据调查情况，可要求有关机关限期处理。只有在必要时，委员长会议才可提请常委会会议审议。但对于常委会监督重大典型违法案件的情况，至少应像制定年度常委会工作要点、执法检查计划那样，印发常委会会议。
　　二、人大专门委员会是否有监督权？对此，宪法和法律都没有作明确规定，只规定它在人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。多年来，全国人大常委会工作报告中，都是说专门委员会协助人大及其常委会行使监督权。人大监督权可以分解为四权，即知情权（如听取报告、进行询问等）、调查权（如执法检查、特定问题调查等）、审查权（如审议工作报告、对计划、预算进行审查、对备案的规范性文件进行审查等）、处置权（如对纠正违宪违法问题作出决议或决定、撤销和罢免违法失职国家工作人员的职务等）。专门委员会协助人大及其常委会行使监督权，是否可以理解为行使督促部分的职权。比如，可以听取政府有关部门及“两院”的工作汇报，组织对有关法律的实施情况进行检查，对委员长会议、主任会议交付的重大典型违法案件组织调查，对直接告到专门委员会的案件也可以自行组织调查。但专门委员会不能行使监督处置权和决定权。鉴于有的地方人大未设专门委员会，在协助常委会对重大典型违法案实施监督时，可以由常委会授权类似内务司法委员会的工作委员会或其他工作机构协助处理有关具体事宜。