“为官择人者治，为人择官者乱” [复制链接]

第5版()
专栏：读史札记

“为官择人者治，为人择官者乱”
穆福田　杨英涛
姑且以唐太宗李世民的这句名言作为本文的题目。此语出自《新唐书·窦诞传》。窦诞是一名开国老臣，曾以元帅府司马身份随侍秦王（即后来的唐太宗）左右，后来被封为梁州都督。李世民即位后，为照顾他的资历和勋劳，安排他当了宗正卿，管理皇族内部事务。一次，君臣纵论国事，窦诞竟然“昏谬失对”。对此，唐太宗想了很多，还专门下了一道诏书，先是检讨了自己凭老关系、老印象而授官失当的错误，接着就引申开来，提出了作为本文题目的那个著名命题。大意是说：按政事所需设置官职，按官职所司选拔合适人才，国家才能兴旺；反之，为照顾某些个人的需要而因人设官，政治就要败坏。
大概是尝够了为人择官、遗害国家的苦果，历史上不少有识之士也作如是观。宋代一位大臣许应龙说：“为官择人，则官虽简而常若有余；为人择官，则官虽繁而常若不足。”安排官吏不顾政事需要，单纯考虑亲族、关系、资历，因人设职，必然造成“官吏冗滥”。只有“为官择人而不为人择官，则各称其职，罔事不举”，才能除去“冗滥之弊”。
为人择官，导致官吏冗滥，这种陋习，由来久矣。大体可以归纳为如下四种情况：
其一，临时机构，置而不废。一般说来，封建王朝开国之初，政府官吏都有定员。机构的膨胀臃肿，多是从设置临时机构开始的。唐太宗执政初年，中央政府定员七百三十人。太宗说：“吾以此待天下贤才，足矣。”当时，为应付临时任务，也设立过一些临时机构，称“员外置”、“特置”，但多是“因事而置，事已则罢。”太宗之后，为君者往往“徇一时之苟且”，把临时机构作为安排势家亲族、功臣勋旧的一块“宝地”，因人而设、设而不废的现象愈演愈烈，致使官吏员额急速膨胀起来。明朝初年，“建官有常”，不得任意超员配备。后来，临时机构逐步由因事增设发展到因人增设。到明代宗时，“御史（定制）六十人，今则百余人矣；甚至一部有两尚书，侍郎亦倍常额。”
其二，叠床架屋，重复设官。国家设官，都应有明确的权限和职责。这些权限和职责相互联系，既不能疏漏，更不能重叠。但是，一些帝王和权臣为满足某些个人的要求，常常重复设官，致使一官而数人居之，一事而数人治之。宋真宗时，翰林学士王禹偁以自己原籍地方官员叠床架屋为例，披露了当时重复设官的状况。他祖居山东，年幼时一州只有刺史一人，司户一人，政事也未尝有何疏漏。后来，又增设了团练官、通判、副使、判官、推官，另外监酒榷税算又增数名，正员之外，又置司理。“一州既尔，天下可知。”明孝宗时，大臣徐恪也指斥了类似现象。他说：国家设置布政司职掌钱粮，本司官员理当尽催督之责，现在国家又专设了督粮官，布政司所干何事？国家设置按察司，本司官员理应负理刑之任，现在国家又专设了理刑官，按察司所干何事？
其三，因功设官，以官赏功。赏罚严明，是治国之要。对有功者进行物质赏赐或精神褒奖是必要的。依据他们的能力才学，提拔他们担任才当其位的官职，也无可非议。但是，唯独不能把官职作为赏赐功臣的筹码。据史载，唐中叶以后，内乱迭起，外患频仍，国家屡屡用兵，功臣自然出了不少。“朝廷专以官爵赏功”，“名器之滥，至是而极。”雍丘一个弹丸小县，仅有千余兵马，领军大将竟有六人之多。唐德宗避难奉天，一名童仆有微功，德宗硬是设了一个渤海郡王的官爵赏给了他。
其四，胡封滥授，收买人心。一些权势者，为着个人卑劣私利，胡乱设官授职，树立私恩，笼络人心。武则天执政时，尚书李峤遭人弹劾被贬为通州刺史。几年后，又被召回京任吏部侍郎。他为了“重居相位”，便利用职务之便，“曲行私惠，求名悦众”，“乃奏请大置员外官”，一次竟封员外官二千余人。至于帝王后妃滥授官职，更是司空见惯。唐中宗时，韦皇后及太平、安乐公主秉国政，视授官为儿戏，“于侧门陈墨敕斜封授官，号‘斜封官’，凡数千员。”当时，政出多门，王侯权臣竞相授官树恩，以致“自宰相至于内外员外官，及左右御史，多者则数逾十倍”，连办公几案也无处安放。
当然，帝王权臣为人择官，眼睛总是盯着自己那个小圈子，“多引用势家亲戚”。唐德宗时一位大臣就说过：“世胄之家太优，入仕之门太多”，是“冗官之源”。这个相对稳定的特权阶层，相互提携，近亲繁殖，使官吏员额一翻再翻。以宋代为例，开国初期（976年前），朝中官员二百余人；咸平初（998年），增至四百；天圣初（1023年），已逾千人；庆历年间，破万人大关；宝庆年间，竟高达三万七千八百余员，二百七十余年间增长了近一百九十倍。庞大的冗官队伍给国家政事造成了巨大危害。
无论哪一级政府机构，效率都是它的生命。没有效率，则成事不足，败事有余，徒然贻误国事。为人择官带来的官吏冗滥，恰恰严重地损害了各级政府机构的工作效率。元朝大臣赵天麟在一份奏章中，曾入木三分地鞭挞了这种致命的弊病：“文武官吏，人数既多，有当决之事而不决，有当行之政而不行。问其职，则曰：‘我职也’；问其施为，则曰：‘僚属非一，岂我所能独主。’混齐竽而难辨，受王命而自安。……此政事之弊也。”真该为古人的灼见而喝彩！试想，在那些机构臃肿、人浮于事的地方，人无专职，职无专责，久议不决，决而难行；“一夫当关，万夫莫开”，相互掣肘。更有甚者，据《新唐书·选举志》记载，由于政府官员过多，竟有为争“谁说了算”而拳脚相殴者。于是，激情在扯皮中冷却，才干在纷争中蹉跎，斗志在拖延中泯灭，信心在等待中冰消——哪里还有什么效率可言？即使再好的政策，也会在这班冗官滥吏的敷衍塞责中变为一纸空文。
封建帝王权臣所以因人设官，动机原本就是为一些人提供一个鱼肉百姓、中饱私囊的机会。据《宋史·选举志》记载，宋徽宗时期，官吏之滥，几近爆炸。但他为了笼络王族宗室，挖空心思多设官职。这些纨绔子弟“膏粱之习，往往贪恣，出任州县，黩货虐民，议者颇陈其害。”宋代杨万里在《冗官》一文中说：“宁以事胜人，无以人胜事”，“以一官任数事，居官者日无余暇，而身无余力，心无余思”，反之，“数人而居一官，则不竞其公而竞其私；数人而治一事，则任其公而不任其责。”说“日无余暇”就不会以权谋私，那是把问题看简单了；但人浮于事则“不竞其公而竞其私”，却是显而易见的。受国家财力的限制，官吏越是冗滥，其正常收入也就越低。这种情况，往往成为一些操守不坚的官员以权谋私的一个原因。宋太祖赵匡胤就看到了这一层。他在一道诏书中说：“吏多难以求其治，禄薄未可责其廉”，“与其冗员重费，不若省官益奉”。他提出，州县官要“差减其员”，“旧奉月增给五千”。削冗官，增俸禄，以此解决为官营私的积弊，澄清吏治，确不失为明智之举。
为人择官造成的官吏冗滥，每每给国家财政造成不堪承受的重压。且不说无尽的挥霍，单是需要支付的正常的俸禄，就粗绳大索般地捆住了经济发展的手脚。因而，官吏队伍越是庞大，国家越是积贫积弱。南宋理宗时，大臣朱熠上疏言事说：北宋时，“以三百二十余郡之财赋，供一万余员之俸禄；今日以一百郡之事力，担二万四千员之冗员。欲宽民力，必汰冗官。”他斗胆直谏，请一次裁减冗官二万四千员。明孝宗时，大臣徐恪还算了一笔细帐：“一官之来，有一官之费。食有俸粮，居有廨宇，分毫皆取给于民。如参政一员，皂隶十名，每名必得三四十丁；马夫十户，每户必得三丁。……其费何可胜言？”有鉴于此，不少朝野有识之士纷纷呼吁：“凡不急之官吏，无用之衙门，可罢者罢之，可并者并之”，然后严格规定各级机构的定员和职责，“择人而用之”，“临政者，事有所归，职有所主，而政绩成矣；在下者，省于烦役，免于苛刻。”如能这样，则政事兴，民业定，“天下自太平矣。”可惜，主意是好主意，封建社会怎么能真正做到呢。
唐太宗所概括的“为人择官者乱”，确实道出了一个历史的真理。当然，作为一代帝王，他不但没有能够彻底纠正“为人择官”的痼疾，而且他的某些作法，还为后来的冗官开了先河。但这毕竟掩盖不了他提出的这个著名命题的真理的光芒。