围绕“职能”作文章——安阳市机构改革纪事 [复制链接]

第3版(政文)
专栏：

围绕“职能”作文章
——安阳市机构改革纪事
本报记者　吴昊　尹品端　江宝章
机构改革从何着手？
河南省安阳市的干部清楚地记得，1983年的机构改革，单纯从精简机构、精简人员着手，结果没有维持多久，机构又不可遏制地膨胀起来：仅仅两年，市一级的党政机构从45个增加到54个，增设市一级以下独立办事机构38个；行政人员从2252人增加到4799人。
“那次机构改革失败的原因，就是因为没有从转变职能入手。”市委书记孟祥锡深有感触地说，“历史的经验告诉我们，要从根本上解决机构庞大的状况，必须始终以转变职能为核心，把职能分析、分解作为工作的第一步。”
去年3月开始，安阳市机构改革办公室对现有党政机构的职能范围、管理方式、内部机构设置和人员构成进行了详细的调查分析，发现安阳市机构设置存在着严重的职能不清的现象，这些现象给现有的管理工作带来种种弊端。
首先是党政部门在机构、职务、工作上严重交叉。市委中设有与政府对口的经济工作部、农村工作部等机构，还有若干与副市长对应的分管经济的副书记。党委系统过深地介入政府日常事务，既影响了党的自身建设和政府职能的发挥，也人为地造成工作上的摩擦。下面办一件事，往往“拜”完了书记“拜”市长，各方“烧香”，遇到意见不统一时，谁也不敢得罪，只好拖着不办，不少该办、急需办的事，往往就这样拖黄了。一般情况下，副市长的工作既要对市长负责，又要对市委副书记负责，但副书记却不必对副市长负责，工作关系极难理顺，扯皮的事经常发生。
其次，政府部门承担了大量党群工作。据调查，全市19个经济主管局中都设有一套同市委对口的党群机构。有1／3以上的科室和人员在从事党群工作和其它社会工作，政府部门无法集中精力进行经济管理。
职能不清带来的另一种现象是，一些事情没人做，一些事情几个部门一起做。如市委宣传部，除了自身的工作以外，还承担了教育、卫生等工作，包括下乡组织打苍蝇等具体工作，自身的工作不能不受到影响，“种了他人地，荒了自家田”。又如，经委安全科、工会安全部、劳动局安全科都抓劳动安全工作，内容一样，工作方式相同；“五四三”办公室、爱国卫生委员会、环卫所都抓卫生工作。政出多门，不仅容易互相扯皮，而且使基层疲于应付。
安阳市委从这些系统调查中清楚地认识到，职能不清是造成党政不分、政企不分、部门林立、机构臃肿、人浮于事、官僚主义的根源，也是职能转变的首要障碍。为此，市委决定首先划清自己的职能性质和范围，即贯彻党的重大方针、政策，加强党的自身建设，制定长远规划和奋斗目标，监督、协调政府工作。为了使党政职能真正分开，加速政府职能的转变，市委撤销了与市政府对口的经济工作部和农村工作部，并坚持不在政府部门设置党委，除少数骨干企事业单位的主要领导外，把绝大多数的干部管理权交给政府部门，从而为政府部门的职能分解与转变创造了良好环境。
在对党政机构的状况、职能进行深入周密的调查基础上，紧接着，从去年6月到7月，安阳市先后召开了30多次各专业局委、综合部门及企业负责人的座谈会，对各部门现有的职能范围、性质进行了全面分析，分清哪些属于本职，哪些是不应该承担、或可以不承担的工作，哪些机构是多余的，可以撤并。
在如何实现政企职能分开问题上，围绕着专业局的保留还是撤销，曾出现了激烈的争论。在职能分析中，许多企业认为，在经济机制发生深刻变化的今天，政府管理经济的专业局已经同发展商品经济的要求不相适应了。商品经济要求企业成为相对独立的商品生产者和经营者，但是专业局以行政手段对企业的人、财、物，产、供、销的干预却使企业失去自主权，商品经济要求企业的经济活动是横向的、多层次的，但专业局的部门和条块管理却严重限制了这种横向联系。根据发展商品经济的要求，应该撤销专业局，扩建或加强综合部门。然而，这种“撤局建（扩）委”的方案在座谈会上却遭到“条条”领导的强烈反对。他们认为专业局是为企业办事的，而综合部门是在旁边看的，撤局建（扩）委是要砍掉干的，保留看的，“割盲肠把胃给拉了”；认为“企业婆婆多了不行，没有婆婆也不行”。在去年10月中旬召开的一次有省厅局参加的机构改革讨论会上，对于“撤局建（扩）委”方案，除了团省委一个书记表示赞成外，几乎是一片反对声。对此，安阳市领导一方面耐心、反复地从经济发展的需要分析撤局建委的必要性，澄清一些干部的片面认识，另一方面，在干部安置上采取了积极稳妥的措施，从而比较顺利地完成了“撤局建（扩）委”工作，同时，他们坚持不在经委、商委之下再设“行业办”，而在其内部设相应的行业科，在简政放权方面迈出了较大的一步。
在经过这样的反复分析之后，他们把目前安阳市政府管理经济部门实际承担的职能分解为5大类76项，即：党群工作职能；社会工作职能；综合管理职能；企业经营职能；行业管理职能。根据党政分开、政企分开、减少层次、权力下放的原则，他们把党群工作职能按属地交给企事业单位所在区党委管理；社会工作职能，如创建文明单位、爱国卫生、计划生育、民兵、治安保卫等，也按属地原则交给城区有关部门管理，综合管理职能，如劳动、财务、审计、物价、统计等，原则上由市各综合部门直接管理；企业经营职能全部归还企业；行业管理职能移交经委和新组建的商业委员会。
今年4月2日，在经过一年反复酝酿和精心论证之后，安阳市机构改革方案终于出台了。几乎在一夜之间，43个党政机构被撤销，29个副局级以下的机构和59个临时工作机构或并或撤，1200多名党政干部从原来的工作岗位上被分离出来，延续多年的工作程序、方式被打乱了，一种新的管理体制以及伴随而来的一套新的机构在安阳诞生了。机构改革给安阳市带来了新的生机。党政部门职责明确，效率提高；企业则由于行政管理上减少了层次并在生产经营上有了更大的自主权而增加了活力。厂长经理们说，摆脱了依赖性，增强了责任感。
尽管如此，由于安阳市的机构改革是在上下左右管理体制未动的情况下先行一步，许多关系不可能一时理顺，因此，他们的机构改革就不能不带有一些探索的性质。另外，新机构对于新的职能观念、工作方法都还需要一个熟悉和学习的过程，一下子要求它们尽善尽美是不现实的。但是，人们有理由相信，在经过充分调查、反复论证、科学分析的基础上建立起来的新体制，一定会在实践中不断完善，不断发展，逐步显示出它的生命力！