对住房改革几个难点的思考 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

对住房改革几个难点的思考
申玉衡
我国住房制度改革，正沿着提高房租、加发房贴和促进个人购房的路子，由点到面地展开。人们的注意力，已经由要不要改革住房制度，转向对改革的合理模式的探讨。根据各地在制定房改方案时所表露的认识差异，我认为有必要把对住房改革理论与实践的研讨进一步公开化、科学化，以便为优化住房制度改革模式开拓思路。
以常州市为例，自一年多前确定继续“筹集房改基金，公房提租加贴，优惠个人购房，从实转起步，逐步实现住宅良性循环”的思路，并得到国务院肯定以来，论证不下十数万字，会议开了四十多次。初步方案现已和市政府各部门见面，但几个重要的观点分歧仍未真正解决。这就使该市深切感到理论探讨和观念更新的迫切性。因为沿着提租加贴的路子改革住房制度，实际上是对我国国民收入再分配理论和方法的一种突破，它不仅触及国家、地方、企业和各阶层居民在前段城市改革中已经得到的利益，而且牵动着各经济管理部门的现行政策。
在过去的国民收入分配中，城市职工得到的工资补偿只含有很低的房租支出，职工的住房消费主要是靠由国家财政收入和企业留成支出，以实物型、福利型的分配制“暗贴”给职工。这就带来了住房不受职工工资支付能力制约，消费结构不合理，住房投资与生产投资互相挤占，房地产业难以形成等弊端。但是要改变这种情况，就必须从理论到实践上解决几个主要问题：一是如何转换资金渠道，使住房消费由国家和企业暗贴给职工变成在国民收入中直接明贴给职工。二是明贴给职工的房贴工资，应该按照什么分配标准计算发给不同劳动性质的职工。目前争论的焦点是，究竟是“人人机会均等”好呢，还是应该按劳分配？三是面对目前单位之间住房建设苦乐不均，如何走出住房经营社会化的路子，促进房地产业的形成和发展。这些问题，既是对住房管理体制的改革，又涉及到各种所有制企业财产关系的调整。目前各地住房改革模式上的差异，主要是集中在上述三个难点上。
我这里首先针对判断超面积增支加租的标准问题，做一点分析。现在各地计发房租补贴的标准，大致有三类：一是烟台等地按职工工资的一定比例发券的办法，这种办法造成的增支面，主要是在低工资收入家庭中。因为按一、二级工工资计算，他只能拿到八、九平方米使用面积的补贴，而200元以上工资的干部则可得到四五十平方米的补贴。二是常州等地以及报刊有关文章所一度主张的方案，即“以市里人均住房面积”为补贴标准，使“住房消费人人平等，多住房子由自己多拿钱”。按照这种主张，必然是现在多住房子的高工资者多增加负担。第三种方案是唐山等地实行的，采取按职工定量补贴和按工资定比补贴相结合的办法，既保证了职工最低可得到8平米居住面积的补贴，又使高低职工之间的房贴差距由烟台的5∶1以上降至3∶1左右。
我认为，无论是仅以现行工资等级定房贴标准，还是仅以职工人数搞平均补贴，都是片面的。住房消费是一种特殊的商品消费，既有人人必需的适度需求，又存在一些人员的特殊需求，例如专家和教授要有一个书房等。由于大家原有工资标准中的房租含量都较低，因此在确定职工房贴标准时，就理应体现需求上的差别。不承认这个差别，不是商品经济意识。当然，如果差距过大，致使低工资者只得到“一张床”面积的补贴，那也不是社会主义住房制度所希望的。烟台等地在按工资定比补贴的同时，已经通过减、免、补办法，适当兼顾了低工资收入和赡养人口多的职工的实际利益。但值得探讨的是，一旦取消减免补以后，应该怎么办？
住房改革中的另一个重要问题——财政运行机制的调整，目前也有待加深对不同模式利弊关系的研讨。烟台等地所采取的“空转起步”模式，由于实行了使多住房者的增租额与缺房户的房贴节余额在总量上相等的原则，从而旧房改革时的新增财政负担较轻，但由于无法从新租金中取得建房和维修资金，又不得不采取新建房的房贴全部进成本的办法。常州、辽宁一些城市等地实行的“实转起步”方案，则是通过理顺原有住宅投资和经费开支的渠道，用自有资金解决了大部分提租加贴资金，仅少量进入成本和预算支出。这一方案虽然有利于从根本上转换住宅资金的财政机制，克服建房资金长期挤占生产资金、企业间苦乐不均和旧房简单再生产困难等弊端，但由于新建房进成本的比例小于“空转”的方案，以及企业筹资能力上的差别，必然引起城市和企业对新进成本比例的攀比和讨价还价。常州前一段房改进展迟缓的原因之一，正是有人担心因此会“吃亏”。所以，现在必须对转换住宅资金分配机制的总体模式及分阶段实施办法进行系统的研讨，在努力把原有建房和维修资金“从无序到有序”的过程中，寻求增强地方、企业自我改革积极性的动力机制，避免给国家住宅改革模式的规范化造成扭曲。
对于住房改革的第三个大的难点——住房的社会化问题，也急需加强研讨。目前实际上存在以城市为本位和以企业为本位的两种起步方式。以大中型企业为本位进行改革比较容易起步，但因企业间苦乐不均，大量“穷”企业起步很困难。同时，城市各单位的自管房屋多分布在不同地段，每一家庭成员往往在不同单位工作。因此，在加强企事业单位同步改革的基础上，以城市为本位，推进住宅经营的社会化，显得十分迫切。由于改革后的企业自有房产，可以通过收租实现住房再生产的良性循环，这就给住房的经营从企业相对分离出来走向社会化创造了条件。要充分利用这一机遇，必须从理论与实践上解决住房的财产所有权与经营权如何分离的问题。常州市目前设想通过组建为住房经营服务的股份公司，在保持各产权单位所有权不变的原则下，按区段统一住房的收租、维修、管理和扩大再生产。但是，由于各单位房产的状况、面积和资产价值的不同，以及区段内还有大量无房入股的企业单位，因此如何实行等股入股，如何做好对新建房屋的合理分配和公有房屋向个人出售后的财产处理，尚需在实践中进一步探索。