关于行政诉讼法的几个问题 [复制链接]

第5版(政法专页)
专栏：

关于行政诉讼法的几个问题
肖峋
一　为什么要制定行政诉讼法
我国是一个统一的、稳定的社会主义国家。但这不等于说，我国社会已经没有矛盾了。除了敌我矛盾，我国人民内部也存在着各种矛盾。国家行政机关和行政机关工作人员因行使行政职权同被管理的公民、法人和其他组织之间的矛盾是我国人民内部矛盾的一个方面，在法律上，称之为行政纠纷或者行政争议。行政纠纷是客观存在，同民事纠纷相比，它的影响更为广泛。由于行政纠纷是在经营主体的认定、合同管理、土地、卫生、税收、物价等各方面发生，它必然会涉及到党的改革开放方针的贯彻实施，涉及到社会的稳定。因此，正确处理行政纠纷，是我国社会发展的需要，是一个必须研究和处理的大课题。
毛泽东同志说，解决人民内部矛盾的方法，是“从团结的愿望出发，经过批评或者斗争，分清是非，在新的基础上达到新的团结。”这当然也是解决行政纠纷的方法。由于我国行政法制建设的深入发展，行政纠纷实质上是法律纠纷，要分清的是非是法律上的是非。所以，行政诉讼可以成为分清行政纠纷各方的是非，使他们在新的基础上达到新的团结的手段。党的监督、人大的监督、上级行政机关对下级行政机关的监督等都可以是解决行政纠纷的手段，行政诉讼只是诸种手段的一种，而不是唯一的手段，它的特点是按照法律规定的程序，从法律上分清是非，解决纠纷，加强团结。通过行政诉讼，可以促进行政机关依法行政，保护公民的合法权益而不是违法行为，改善行政机关同人民群众的关系，使我国社会更加稳定。
行政诉讼是在人民法院主持下，在诉讼当事人参加下，审理和解决行政案件的活动。行政诉讼法不是行政诉讼，而是行政诉讼必须遵守的程序方面的法律规范。有了行政诉讼法，行政诉讼才能有章可循，正确进行，使行政诉讼起到应有的作用。
既然行政诉讼要解决的是行政纠纷，那么，为什么只能是纠纷的一方即公民、法人和其他组织当原告，而作为另一方的行政机关只能是被告？因为法律已经赋予行政机关以解决行政纠纷的权力，如果他认为自己违法，有权改变或撤销自己的行为，如果他认为自己是依法办事的，也有权坚持，以致依法强制执行或者申请法院执行。他应当行使他的职权，“坚持真理，修正错误”，不应把自己能够解决的问题交给法院去解决。但是，他有权解决纠纷，并不等于纠纷事实上已经解决，也不等于他们解决是正确的，如果另一方仍然不服，并且认为他是违法的，那么，行政纠纷依然存在。在这种情况下，公民、法人或者其他组织还应当服从行政机关的处理，无权自己来解决纠纷。制定行政诉讼法，可以提供给他们一个求得事后补救的手段，或者叫作救济手段。这个手段就是公民、法人或者其他组织用来行使自己的民主权利，解决行政纠纷，通过合法的诉讼程序来保护自己的合法权益。
二　关于人民法院审查具体行政行为合法性的原则
行政纠纷因原告提起诉讼而发展为行政诉讼。在诉讼中，拥有国家审判权的人民法院同拥有国家行政权的行政机关相遇，因此而发生的是如何处理这两大权力在诉讼中的相互关系问题。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。这就是行政诉讼法解决两权关系的一个重要原则。 根据这一原则，在诉讼中，司法审判权是高于行政权的，因为人民法院经全国人民代表大会授权，对被诉行政机关的行为有权审查、肯定或撤销，司法判决的法律效力大于行政机关所作的行为的法律效力。但是，根据这一原则，司法权高于行政权只在特定的场合、范围和深度上发生，即只在行政诉讼中，在法律规定的由人民法院主管的受案范围里，在审查合法性的深度上发生。
行政机关的行为有行政行为和非行政行为。行政行为是行政机关行使国家行政职权、以国家强制力为后盾的行为。行政行为中又有抽象行政行为和具体行政行为，具体行政行为是行政机关针对特定事或特定人所为的只有一次性效力的行政行为，而抽象行政行为是针对不特定对象所为的能够反复运用的行为。比如，物价局对某钢铁公司的违法行为处以罚款，这是具体行政行为，而物价局制定的罚则则是抽象行政行为。我国宪法第六十七：八十九条等条款以及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法有关条款规定，审查行政法规、行政规章等抽象行政行为合法性的权力由各级人民代表大会和他的常委会以及制定该文件的机关的上级行政机关行使。因此，对抽象行政行为的合法性审查不属于在行政诉讼中人民法院的主管范围。就是对于具体行政行为，人民法院也不是都有权审查，例如，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免的行为合法性就不宜由人民法院审查。关于具体行政行为是否侵犯了公民、法人或其他组织的新闻自由、出版自由等政治权利，要由新闻法、出版法等法律规定是否授权人民法院审查。根据行政诉讼法第十一条的规定，属于人民法院主管的范围，是审查具体行政行为是否违法侵犯了公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。具体地说，公民、法人或者其他组织不服下列具体行政行为有权提起诉讼，属于人民法院主管范围：
（一）行政处罚行为：包括行政拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等；
（二）行政强制措施：指劳动教养、收容审查等限制人身自由的强制措施和查封、扣押、冻结财产等强制措施；
（三）侵犯法律规定的经营自主权的行为；
（四）对公民、法人或者其他组织向主管机关提出的颁发许可证和执照、保护人身权或财产权的申请，主管机关的拒绝行为或者不予答复（即不作为）的行为；
（五）没有依法发放了抚恤金的行为；
（六）违法要求履行义务的行为，如乱摊派、乱收费等；
（七）侵犯其他人身权、财产权的行为。
上面说的“违法”、“侵犯”等都是公民、法人或其他组织认为的，如果他们认为是这样，就可以行使起诉权，法院应当受理。有权起诉并不等于必然胜诉，经过审理，如果具体行政行为合法，原告也可能败诉。
具体行政行为有合法和违法的，在合法行为中又有妥当和不妥当的。人民法院对具体行政行为的审查主要应限于合法和违法，只在法律有专门规定的情况下，才能进入当与不当的深度。行政机关应当“依法行政”，这是中央三令五申的、也是宪法确定的原则，而行政诉讼法是贯彻这一原则的法律保证。因此，行政诉讼法第一条规定，制定该法的重要目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。合法性审查的内容是：（一）具体行政行为是否依据了实体法；（二）是否遵守了法定的行政执法程序；（三）是否按照法律规定行使职权，有无超越职权、滥用职权、不行使职权的行为。与之相应的，人民法院使用的主要判决形式有：对违法的具体行政行为判决撤销，对合法的判决维持。依据行政诉讼法第五十四条，只有在行政处罚显失公正即严重不当时，人民法院才有权判决变更。
三　关于原告和被告
笼统地说，公民、法人或者其他组织（指不具备法人条件的组织，如企业筹建处、独资的私营企业等）都可以是行政诉讼中的原告。但对某一特定的具体行政行为，并不是任何一个公民、法人或者其他组织都有原告资格，而必须是这一行为的行政相对人，即该行为法律后果的直接承担者，法律后果指权利义务的得失变更，直接承担者指行为的对象，而不是行为后果所波及的人。其他人尽管可以对该行为“见仁见智”，甚至打抱不平，但不具有原告资格。具体地说，原告可以是受到行政处罚的人，被采取了行政强制措施的人，认为行政机关侵犯了他的经营自主权的人，对行政机关提出向其颁发许可证和执照、保护其人身权、财产权的申请人，认为行政机关没有依法发给他抚恤金的人，认为行政机关违法要求其履行义务的人。总之，认为具体行政行为侵犯了他的人身权、财产权的行政相对人都具有原告资格。
有关法规规定，被侵害人对行政处罚不服也有原告资格，有权起诉。被侵害人指受到被处罚人侵害的人，如甲殴打乙致轻微伤害，甲受到行政处罚，是受处罚人，乙是受侵害人，对甲的处罚是为了保护乙的权利。这说明，如果具体行政行为有特定的保护对象，他也是行政相对人，如果他认为行政机关的处罚行为并没有体现对他的保护，也有起诉权。在另一种情况下，如果被侵害人申请主管机关保护其人身权、财产权，该机关拒绝保护或者不予答复，作为申请人，他也有原告资格。被侵害人作为原告起诉，可以防止行政机关无原则地迁就侵害他人权益的人，促进行政机关“有法必依，违法必究”。
原告起诉，应当向有管辖权的人民法院提起。一般说来，有管辖权的法院是被告所在地的基层人民法院。
具体行政行为是以某一行政机关的名义作出的，该机关就是被告；如果是某一行政机关工作人员作出的，他个人不是被告，被告是他所在的行政机关。如果原告是先请求作出具体行政行为的机关的上级机关对该行为进行复议以后，对复议结果不服又起诉的，被告是谁？行政诉讼法规定，如果是上级机关维持了下级机关的行为，由下级机关当被告，如果改变了，由上级机关当被告。行政诉讼法还规定，一个具体行政行为如果是两个以上的行政机关作出的，他们是共同被告。
非行政机关在行政诉讼中原则上不能当被告。但是，如果他也享有某些行政职权，而且是法律、法规授予的，他也有被告资格，如卫生防疫站虽然是事业单位，但《食品卫生法（试行）》授予了他行政处罚权，他因此也可以当被告。除这一特定情况外，任何非行政机关行使行政职权作出具体行政行为，应由委托或者许可他行使该权力的行政机关当被告。
原告和被告在诉讼中的权利义务有许多是相同的。比如，他们都有辩论、上诉等权利，都应当承担遵守法庭秩序、履行判决的义务等。但是，他们的权利义务和责任也有不同之处，比如，如果人民法院对原告的起诉不予受理，原告有权上诉，被告则无此权利；具体行政行为在诉讼中不停止执行，但行政机关有权停止，而原告只能申请法院裁定停止；行政机关应当承担举证责任，如果他不能举证或者举出的主要证据失实，依照行政诉讼法第五十四条的规定，应当判决撤销他所作的行为，而原告则无此责任。行政诉讼法第三十二条规定，被告在诉讼中没有自行向原告和证人收集证据的权利，行政机关取证，是属于行政执法程序中一个程序，是行政机关应当在诉讼前的执法活动中而不是在诉讼后完成的，没有进行这个程序，就不应作出行政裁决或其他行政处理。审查具体行政行为的合法性，包括审查行政机关是否遵守了法定的行政执法程序。如果允许被告在诉讼中享有取证权，那么，这个审查对象就要走样，就是允许被告可以“先裁决，后取证”，允许他违反“先取证，后裁决”的法定程序，并且在违反以后还可能胜诉。这是不利于促进行政机关依法行政和保护公民、法人和其他组织的合法权益的，也妨碍了人民法院对具体行政行为进行的合法性审查。
四　关于审判程序
根据宪法和人民法院组织法，行政诉讼法规定，对行政案件的审判实行“公开审判”、“二审终审”。
无论是第一审还是第二审，行政诉讼都不适用调解。人民法院审理行政案件，主要是审查具体行政行为是否合法，而在合法与否的问题上不存在互谅互让的问题。因此，人民法院无需适用调解，而应对合法与否作出判决。“不适用调解”说的是人民法院不予适用，并不是当事人不可以和解。行政诉讼法第五十一条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定了，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意的可以申请撤诉。但是这种自行和解的活动也必须由人民法院审查，裁定是否准许。如果法院发现被告违法放弃了自己合法的具体行政行为，或者原告是因为受到被告的威胁而“和解”的，人民法院有权裁定不准撤诉，案件还要继续审理。
当事人不服第一审法院所作的判决、裁定，有权在判决书送达之日起15日内，在裁定书送达之日起10日内提起上诉。如果没有不服，或者虽不服却没在规定的期限内上诉，那么，第一审判决、裁定就发生法律效力了。如果不服并在规定的期限内上诉了，那么，第二审法院所作的判决、裁定就是终审判决和裁定，必然发生法律效力。对于发生了法律效力的判决、裁定、当事人应当自觉履行，否则，人民法院就要依法强制他执行。
已经发生法律效力的判决、裁定不可能是件件正确。如果当事人认为它确有错误，应当怎么办？他有权争取进入对审判的监督程序。如何争取呢？（一）可以向原审人民法院或者上一级人民法院申诉，申诉有理的，人民法院就可以再审。（二）由于人民检察院对行政诉讼活动享有监督权，当事人可以向人民检察院申诉，如果人民检察院认为该判决、裁定违反法律、法规规定，有权按照审判监督程序抗诉。人民检察院提起抗诉的，必然再审。但是，申诉人要注意，在申诉期间，已经发生法律效力的判决、裁定不停止执行。
五　关于赔偿
原告认为具体行政行为侵犯了他的合法权益造成了损害的，有权请求行政机关赔偿。原告请求赔偿的必要条件是：（一）必须有一个违法的具体行政行为，如果仅仅是不当，不能构成赔偿。（二）必须是已经有了损害后果，如果损害并未发生，只是可能发生，那也不能构成赔偿。如申请营业执照，行政机关不予答复，这一行为虽然违法，但损害结果并未发生，没有赔偿问题。（三）违法的具体行政行为和损害的结果必须有因果关系，如果没有因果关系，也就没有赔偿问题。
原告提出赔偿请求，可以有两个渠道。一是在诉讼中一并提起。一并提起的，审查具体行政行为合法与否同赔偿是一个诉讼，在一个判决中一并解决。二是单独提起。单独提起的是另一个诉讼，要走另一个程序，即当事人应当首先向行政机关提出，对行政机关的处理不服，才能起诉。原告主张赔偿的，应当举证，被告有不同意见的也应当举证，是“谁主张、谁举证”，不是由被告一方承担举证责任。
人民法院审理赔偿诉讼，可以在原、被告之间进行调解，促使他们互谅互让达成协议。调解应当合法。调解不成的，应当判决。调解成的，应当制作调解书，在调解书送达双方后，即发生法律效力，当事人应当履行。
六　关于执行程序
对于发生了法律效力的判决、裁定和调解书，如果当事人不能自觉履行，就进入了执行程序。执行一般是因为一方当事人申请而发生。执行的法院是第一审法院。但对不履行判决，裁定的原告，如果行政机关依法享有执行权，行政机关也可以依职权执行。